VI SA/Wa 595/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi T.S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...]stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji z dnia [...] września 2006 r. [...] oddala skargę T.S.A. (T.S.A.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) z dnia [...] stycznia 2007r. wydane na podstawie art. 113 § 3 k.p.a. stanowiące wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] września 2006r. wydanej przez ten organ. Wspomnianą decyzją nr [...] Prezes UKE stwierdził, iż na rynku świadczenia usług zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej T.S.A., zgodnie z obszarem sieci, w której występuje zakończenie połączenia, nie występuje skuteczna konkurencja i wyznaczył T.S.A. [...], a także nałożył obowiązki regulacyjne; wśród obowiązków regulacyjnych znalazły się: 1) obowiązek zapewnienia możliwości zarządzania obsługą użytkownika końcowego przez uprawnionego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego i podejmowanie rozstrzygnięć dotyczących wykonywania usługi na jego rzecz (pkt 1a) decyzji), 2) obowiązek oferowania usług na warunkach hurtowych w celu ich dalszej odsprzedaży przez innego przedsiębiorcę (pkt 1c) decyzji) oraz 3) zapewnienie funkcji sieci niezbędnych do zapewnienia pełnej interoperacyjności usług, w tym świadczenia usług w sieciach inteligentnych (pkt 1f) decyzji). Wnioskiem z dnia [...] września 2006r. T.S.A. zwróciła się do Prezesa UKE o dokonanie w trybie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji. Odpowiednio do nałożonych, a wymienionych wyżej obowiązków regulacyjnych T.S.A. prosiła o wyjaśnienie na czym polega realizacja pierwszego i drugiego obowiązku oraz o wyjaśnienie sposobu realizacji obowiązku zapewnienia funkcji sieci niezbędnych do zapewnienia pełnej interoperacyjności usług, w tym świadczenia usług inteligentnych, w odniesieniu do hurtowej usługi zakańczania połączeń, w skład której nie wchodzi zakańczanie połączeń do numeracji dostępu do usług sieci inteligentnej. Wnioskująca wskazała, że decyzja, o wyjaśnienie której zwraca się, nie wskazuje rozumienia poszczególnych obowiązków, poprzestając jedynie na ich wyszczególnieniu. Podkreślono też, że [...] T.S.A. a więc i nałożone na nią obowiązki odnoszą się do rynku zakańczania połączeń w publicznej sieci stacjonarnej T., skład którego został w decyzji określony - w szczególności wyłączono z niego zakańczanie połączeń kierowanych do numeracji dostępu do usług sieci inteligentnych. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. Prezes UKE wyjaśnił, iż: - co do obowiązku możliwości zarządzania obsługą użytkownika końcowego przez uprawnionego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, to obowiązek ten dotyczy zakańczania połączeń [...] oraz połączeń do określonych numerów alarmowych, a zarządzanie obsługą użytkownika końcowego polega na możliwości oferowania użytkownikom końcowym przez uprawnionego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego takich samych usług, jakie T.S.A. świadczy własnym abonentom w wyżej wskazanym zakresie. - co do realizacji obowiązku oferowania usług na warunkach hurtowych w celu ich dalszej odsprzedaży, obowiązek ten dotyczy oferowania przez T.S.A. na rynku hurtowym (a więc w ramach obowiązku oferty ramowej) usługi hurtowej zakańczania połączeń, rozliczanej jako stawka ryczałtowa (tzw. flat rate), która pozwoli alternatywnym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym na zaoferowanie w ramach własnej oferty detalicznej usługi połączeń do sieci T.S.A. w formie pakietów minut lub pojemności, - co do obowiązku zapewnienia funkcji sieci niezbędnych do zapewnienia pełnej interoperacyjności usług, w tym świadczenia usługi zakańczania połączeń w sieciach inteligentnych, obowiązek ten nie dotyczy wprost świadczenia takiej usługi lecz funkcji sieciowych niezbędnych do zapewnienia interoperacyjności. Prezes UKE wyjaśnił, że wskazany obowiązek odnosi się do wszelkich usług, także tych które w sieciach połączonych będą oferowane na zasadach nieregulowanych, co oznacza wszelkie funkcje dzięki którym różne sieci mogą efektywnie współpracować w celu zapewnienia użytkownikom możliwości korzystania z usług oferowanych w tych sieciach, w tym usług inteligentnych. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, T.S.A. zarzuciła całemu postanowieniu naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. w związku z art. 11 i art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia dla przyjętego przez Prezesa UKE wyjaśnienia treści decyzji z dnia [...] września 2006r. Organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął takie, a nie inne wyjaśnienie treści decyzji, brak jest odwołania się do interpretacji odpowiednich przepisów prawnych nakładających obowiązki regulacyjne, jak również odwołania do samej treści decyzji, która potwierdzałaby przyjęte przez Prezesa UKE wyjaśnienie. Skarżąca sformułowała też zarzuty do poszczególnych punktów postanowienia i tak punktowi drugiemu zarzuciła naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez wyjaśnienie treści ww. decyzji w sposób wykraczający poza granice wniosku złożonego przez T.S.A., naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez zmianę merytoryczną treści decyzji wyjaśnianej oraz obrazę art. 113 § 2 k.p.a. i art. 34 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171 poz. 1800 ze zm. – dalej upt.) poprzez przyjęcie, że usługa zakańczania połączeń może podlegać dalszej odsprzedaży. Punktowi trzeciemu postanowienia skarżąca zarzuciła obrazę art. 113 § 2 k.p.a. i art. 34 ust. 2 pkt 6 upt. poprzez wyjaśnienie treści decyzji w sposób skutkujący rozszerzeniem obowiązku na usługi nieregulowane i obrazę art. 113 § 2 k.p.a. i art. 34 ust. 2 pkt 6 upt. poprzez przyjęcie, że istnieją funkcje sieci inteligentnej, które są niezbędne do zapewnienia interoperacyjności usług. Postanowieniem [...] z dnia [...] stycznia 2007r. Prezes UKE na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 113 § 2 i art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Nie zgodził się z zarzutami zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, że wyjaśnienie zawarte w zaskarżonym postanowieniu nie przekracza, jak twierdzi skarżący, granic wniosku, ponieważ organ wyłącznie wyjaśnił na czym polega realizacja obowiązku oferowania usług na warunkach hurtowych w celu dalszej ich odsprzedaży przez innego przedsiębiorcę w odniesieniu do hurtowej usługi zakańczania połączeń w publicznej sieci stacjonarnej T. Wyjaśnienie nie powoduje rozszerzenia zakresu nałożonego obowiązku, a co za tym idzie merytorycznej zmiany decyzji. Ponadto, Prezes wyraźnie wskazał, iż usługa zakańczania połączeń rozliczana jako stawka ryczałtowa (tzw. flat rate) to usługa hurtowa, która pozwoli alternatywnym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym na hurtowy zakup usługi – w tym przypadku – zakańczania połączeń w sieci T.S.A. rozliczanych w formie ryczałtu. Nie oznacza to, co podnosi skarżąca, że jest to usługa oferowana użytkownikowi końcowemu. Tym samym zarzut skarżącej, że wyjaśnienie Prezesa UKE w przedmiotowym zakresie jest błędne pod względem merytorycznym, był chybiony. Co do wyjaśnienia zawartego w pkt 3 zaskarżonego postanowienia dotyczącego obowiązku T.S.A. zapewnienia pełnej interoperacyjności usług, Prezes wyjaśnił, że idzie o zapewnienie dostępu użytkowników połączonych sieci do wszelkich usług świadczonych w tych sieciach, również tych oferowanych na zasadach nieregulowanych. Takie wyjaśnienie nie wykracza poza cel interoperacyjności wskazany w upt. T.S.A. złożyła na wydane postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia w całości. Skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące dokonaniem merytorycznej zmiany treści decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2006r. o nr [...] polegające na ustaleniu, iż prawidłowe rozumienie, a w konsekwencji i wykonanie obowiązku "oferowania usług na warunkach hurtowych w celu ich dalszej odsprzedaży przez innego przedsiębiorcę" polega na takim oferowaniu przez skarżącą usług innym przedsiębiorcom, aby były one rozliczane z tymi przedsiębiorcami przy wykorzystaniu stawki ryczałtowej (tzw. flat rate), - naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie wykładni zapisu pktu III.1.f) decyzji Prezesa UKE w sposób przekraczający zakres przedmiotowy decyzji. Dodatkowo, na rozprawie pełnomocnik skarżącej podniósł argument wadliwości powołania A.S. na stanowisko Prezesa UKE z czego wywiódł zarzut nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sposób wskazany w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) tj. pod kątem jego zgodności z prawem, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. 1. Co do zarzutu nieważności zaskarżonych postanowień ze względu na wadliwość powołania A.S. na stanowisko Prezesa UKE, Sąd nie podzielił przekonania skarżącej, że wadliwość ta może mieć bezpośredni wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Należy zauważyć, że pełnomocnik skarżącej T.S.A. nie wskazał konkretnej podstawy nieważności postanowień Prezesa UKE, jednak niezależnie od tego, okoliczność na której zbudowany jest zarzut nieważności winna dotyczyć wadliwości rozstrzygnięcia poddanego kontroli sądowej postępowania. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności wydanych na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. postanowień ze względu na wadliwość (rażące naruszenie prawa?) innego postępowania, a mianowicie postępowania związanego z powołaniem osoby na stanowisko Prezesa UKE (niedochowanie ustawowej procedury powołania). W ocenie Sądu, ewentualne naruszenie przepisu art. 190 ust. 4 upt. przy powołaniu konkretnej osoby na stanowisko Prezesa UKE nie może stanowić podstawy dochodzenia nieważności rozstrzygnięć administracyjnych przez tę osobę podejmowanych, skoro akt powołania, podlegający odrębnej weryfikacji, nie został obalony, a podejmowane rozstrzygnięcia są dodatkowo rozstrzygnięciami właściwego organu, a nie osoby piastującej tę funkcję. Ponadto, uzasadnieniem stanowiska Sądu jest fakt, że osoba będąca na stanowisku Prezesa Urzędu została powołana przez umocowany do tej czynności organ tj. przez Prezesa Rady Ministrów, który jest konstytucyjnym organem władzy wykonawczej. Akt powołania, dopóki nie zostanie obalony, funkcjonuje i jest skuteczny, co oznacza, że osoba personifikująca organ władna jest podejmować przewidziane prawem czynności i akty administracyjne. Nadto, zauważyć wypada, iż uchybienie obowiązującym przepisom przy powołaniu A.S. na stanowisko Prezesa UKE nie jest oczywiste, choćby już z tego powodu, że aby to stwierdzić, Sąd musiałby dokonać konfrontacji zgłoszonego przez skarżącą zarzutu ze stanem faktycznym wynikającym z procedury powołania, czego w tej sprawie uczynić nie może, a co wynika z art. 135 p.p.s.a. 2. Odnosząc się do zarzutów natury merytorycznej tj. naruszenia zaskarżonymi postanowieniami art. 113 § 2 k.p.a. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. Jak stanowi wskazany wyżej przepis, organ który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Stwierdzić należy, że wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie (organowi egzekucyjnemu) zgłoszonych przez nią wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów, utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia (por. J. Borkowski Kodeks Postępowania administracyjnego – Komentarz 1996r. str. 516), przy czym wyjaśnienie nie może w żaden sposób nadrabiać braków decyzji – tak osnowy, jak uzasadnienia (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz 2005r.). W doktrynie wypracowane zostało stanowisko, że organ administracji nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, ale jest "uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję" (Iserzon, Komentarz str. 218). Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji (B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, Acta Universitatis Wratislaviensis Nr 922, Prawo CL III, Wrocław 1988, s. 13). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2002 r. II SA/Kr 2114/98 niepubl., w którym stwierdził, że celem postanowienia wydanego na mocy art. 113 § 2 jest wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a nie jego korygowanie. W rozpatrywanej sprawie organ wyjaśnił wątpliwości w zakresie nałożonych na skarżącą wyjaśnianą decyzją obowiązków regulacyjnych, a skarżąca zarzuciła organowi (pierwotnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) brak uzasadnienia dla przyjętego wyjaśnienia oraz wyjście poza granice wniosku i zmianę merytoryczną treści decyzji wyjaśnianej, zaś w skardze ograniczyła się do zarzutu dokonania zmiany merytorycznej decyzji regulacyjnej (dot. pkt III 1c) decyzji) i przekroczenia zakresu przedmiotowego wyjaśnianej decyzji (dot. pkt III 1f) decyzji) Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej. Po pierwsze, wyjaśnienie decyzji jest, jak już to wyżej powiedziano, instytucją szczególną, w której organ zobligowany jest do zachowania dyscypliny w udzielanych wyjaśnieniach tak, aby nie naprawiać wyjaśnieniem niedostatków decyzji i poprzez takie działanie nie narazić się na zarzut wyjścia poza dopuszczalne przepisem art. 113 § 2 k.p.a. granice. Po drugie, materia, która jest podstawą wyjaśnianej decyzji w niniejszej sprawie, a więc i zaskarżonych postanowień jest tego rodzaju, że samo wyjaśnienie, podejmowane w formie postanowienia, może i musi niekiedy pełnić rolę uzasadnienia rozstrzygnięcia. Z konieczności też wyjaśnienie w tejże skomplikowanej materii, które musi przecież oddawać sens wyjaśnianej decyzji regulacyjnej, może ze względu na opisową strukturę rodzić podejrzenia uzupełniania decyzji, czy wyjścia poza jej materię. Oceniając kontrolowane rozstrzygnięcia, Sąd uznał, iż organ zmieścił się w rygorach procesowych dopuszczalnego działania na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. I tak: zgłoszoną wątpliwość na czym polega realizacja obowiązku oferowania usług na warunkach hurtowych w celu ich dalszej sprzedaży przez innego przedsiębiorcę – w odniesieniu do hurtowej usługi zakańczania połączeń (pkt III 1c) decyzji), organ wyjaśnił w ten sposób, że idzie mu o oferowanie przez T.S.A. na tym rynku usługi hurtowej rozliczanej jako stawka ryczałtowa, pozwalająca alternatywnym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym na zaoferowanie w ramach własnej oferty detalicznej usługi połączeń do sieci T.S.A. w formie pakietów minut i pojemności. Z kolei wątpliwość na czym ma polegać obowiązek zapewnienia pełnej interoperacyjności usług, w tym świadczenia usług w sieciach inteligentnych w odniesieniu do rynku zakańczania połączeń (pkt III 1f) decyzji), organ wyjaśnił w ten sposób, że zapewnienie to dotyczyć ma nie świadczenia usługi zakańczania połączeń w sieciach inteligentnych, a funkcji sieciowych koniecznych do zapewnienia pełnej interoperacyjności wszelkich usług, także tych oferowanych na zasadach nieregulowanych. Wyjaśnienia organu, zdaniem Sądu, ściśle "przylegają" do materii decyzyjnej, a to oznacza, że zarzuty skargi dokonania postanowieniem wyjaśniającym zmiany decyzji regulacyjnej oraz wyjścia poza zakres przedmiotowy wyznaczony tą decyzją są chybione. O tym, czy Prezes wydając decyzję regulacyjną, w której nałożył na skarżącą określone obowiązki, wyjaśniając dodatkowo, na żądanie strony, jak je rozumie, nie naruszył art. 34 ust. 1 i 2 upt. i Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. U. UE L z dnia 24 kwietnia 2002r.) rozstrzygnąć może wyłącznie na podstawie art. 206 ust. 2b) upt. Sąd Okręgowy [...] - sąd ochrony konkurencji i konsumentów. Czynić to będzie, oceniając decyzję regulacyjną wraz z postanowieniem objaśniającym poszczególne wskazane przez skarżącą niejasne dla niej terminy. W tym stanie rzeczy, mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.