I SA/Wa 1983/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Monika Nowicka Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] lutego 1992 r. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Wojewoda Białostocki, działając na podstawie art. 2 ust 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 1992 r. [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1998 r., stwierdził nabycie z mocy prawa (z dniem 5 grudnia 1990 r.) przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w B. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w M. przy ul. [...] oraz nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2005 r. Starosta M. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, a Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] utrzymaną w mocy przez decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji uwłaszczeniowej wskazując, iż w przypadku kasacji orzeczeń dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, w sprawie wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej miałby zastosowanie art. 145 § 1 pk. 8 kpa dotyczący sprawy wznowienia postępowania, a nie art. 156 § 1 pkt 2 kpa dotyczący sprawy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższa decyzja Ministra Budownictwa została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1866/06 uchylił ww. decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. Rozpoznając ponownie sprawę, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] stwierdził, że ww. decyzja Wojewody Białostockiego z dnia [...] lutego 1992 r., sprostowana postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1998 r., została wydana z naruszeniem prawa, przy czym stwierdził, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 kpa. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] - objęta ww. decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] lutego 1992 r. - odpowiada nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] sierpnia 1964 r., utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1964 r. - stanowiącej współwłasność W. M. i A. M. A. M. wnioskiem z dnia 18 grudnia 1998 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń wywłaszczeniowych. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] stwierdził ich nieważność. Skarga na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. - złożona przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o. w B. - została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 251/05. Stwierdzenie nieważności orzeczeń dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, jak wynika to z wyroku Sądu i na co wskazano już w zaskarżonej decyzji, wywołało skutek ex tunc, co oznacza, iż Skarb Państwa nie stał się skutecznie właścicielem tej nieruchomości, a zatem właściciele przedmiotowej nieruchomości nigdy nie utracili prawa własności. Wobec powyższego Minister Budownictwa stwierdził, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Białostockiego z dnia [...] lutego 1992 r., sprostowana postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1998 r., zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 2 ust. 1-2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. Ponadto Minister wskazał, iż zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne -wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 kpa. W ocenie Ministra Budownictwa w niniejszej sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne - wobec aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2005 r. Rep. [...] przenoszącego odpłatnie własność Państwowego Przedsiębiorstwa [...] w B. na rzecz osoby trzeciej - Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. w B.. W skład majątku sprzedanego Przedsiębiorstwa wchodziły również prawa rzeczowe do działek nr [...], które powstały z podziału działki nr [...]. Przejęcie praw do nieruchomości przez osobę trzecią w trybie cywilnoprawnym, powoduje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 kpa, gdyż organ administracji nie może we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umów o charakterze cywilnym. Skargę na powyższą decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] lutego 1992 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez mylną interpretację przepisów prawa. Wskazał, że podstawowym zagadnieniem będącym jednocześnie zagadnieniem wstępnym w sprawie, rzutującym na ocenę legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie użytkowania wieczystego, jest ustalenie, czy nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa. Skarżący podnosił, że przed wydaniem zaskarżonych decyzji, zwracał się do różnych organów państwowych i samorządowych o unieważnienie decyzji wywłaszczających grunt na rzecz Skarbu Państwa oraz ubiegał się o zwrot tej nieruchomości. W tej sytuacji Wojewoda Białostocki powinien zawiesić lub umorzyć postępowanie w sprawie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, bowiem uwłaszczenie naruszyło prawo osób trzecich, a nie - jak stwierdził Minister Budownictwa - prawa takiego nie naruszyło. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż przeniesienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. w B. nastąpiło w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę wniesioną w niniejszej sprawie należy uwzględnić. Sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Zasadniczy sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej polega na tym, że w każdym wypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady, polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa), nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostaje cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. Należy bowiem odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, lecz wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W ocenie Sądu sam fakt, iż nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji wywłaszczeniowej, została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego rodzaju decyzji, jest odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na rzecz Państwa. W razie kwestionowania takiej decyzji - w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności - i ustalenia, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, problem oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku. Chodzi o to, czy w drodze stwierdzenia nieważności takiej decyzji można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przez Państwo, jeżeli nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99 ONSA 2000/3/93). W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych, odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia w decyzji dotkniętej nieważnością. Stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, na mocy której Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość wykazało, że nie było podstaw prawnych do uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w B. Wbrew wyraźnemu zakazowi naruszania praw osób trzecich, ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w B. do gruntu, którym Skarb Państwa władał jako osoba nieuprawniona, bowiem w rzeczywistości grunt ten był stale cudzą własnością. Fakt ten stanowi niewątpliwie przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zasadniczym bowiem sensem instytucji stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, a tym samym zniesienie skutków prawnych, które ta decyzja wywołała, chyba że są to skutki nieodwracalne (art. 156 § 2 kpa). Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż organ prawidłowo przyjął, że stwierdzenie nieważności orzeczeń dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, wywołało skutek ex tunc i w związku z tym Skarb Państwa nie stał się skutecznie właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 2 ust. 1-2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. ustawodawca uwłaszczył z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe osoby prawne, jeżeli posiadały one w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Uwłaszczenie nie mogło naruszać praw osób trzecich. Brak którejkolwiek z tych przesłanek oznaczał, że uwłaszczenie nie mogło nastąpić. Skoro, jak wyżej wskazano, właściciele przedmiotowej nieruchomości nigdy nie utracili prawa własności, należy uznać, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Białostockiego z dnia [...] lutego 1992 r., sprostowana postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1998 r., zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. W ocenie Sądu nieprawidłowe jest natomiast stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie zachodziły nieodwracalne skutki prawne - wobec zawarcia w dniu [...] lipca 2005 r. aktu notarialnego przenoszącego odpłatnie własność Państwowego Przedsiębiorstwa [...] w B. na rzecz osoby trzeciej - Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. w B. Organ stwierdził, iż przejęcie praw do nieruchomości przez osoby trzecie w trybie cywilnoprawnym, powoduje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 kpa, gdyż nie może on we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umów o charakterze cywilnym. Zdaniem Sądu twierdzenia te - w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99 - są nieuzasadnione, bowiem nieodwracalne skutki prawne, na które powołuje się organ, nie są wywołane przez decyzję wywłaszczeniową, ale przez późniejsze zdarzenia, które nie mogą stanowić podstawy do oceny, że tym samym decyzja wywłaszczeniowa - wydana z rażącym naruszeniem prawa - wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Ponadto, Sąd orzekający w tym składzie stanął na stanowisku, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o nabyciu użytkowania wieczystego przez państwową osobę prawną, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie przeniesienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2005 r., nastąpiło już po wydaniu decyzji (w dniu [...] marca 2003 r.) stwierdzającej nieważność orzeczeń dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, a nawet po oddaleniu skargi na tę decyzję prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2005 r. W związku z tym, odpłatne przeniesienie prawa użytkowania wieczystego przez Państwowe Przedsiębiorstwo [...] w B. na rzecz nowopowstałej spółki - Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. w B., dowodzi działania w złej wierze i z tego powodu nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.