II SAB/Ol 28/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia - odrzucić skargę Wnioskiem z dnia "[...]" D. S. zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, iż lokalizacja wiatrołapu przy budynku mieszkalnym położonym na działce nr "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]" narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Pismem z dnia "[...]" Wójt Gminy poinformował wnioskodawczynię, iż lokalizacja wiatrołapu nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż działka o nr "[...]" położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalno – usługową. Odnośnie pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia poinformował, iż nie posiada kompetencji do wydawania takich zaświadczeń. W dniu "[...]" D. S. wezwała Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez załatwienie wniosku z dnia "[...]" o wydanie zaświadczenia zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na wezwanie Wójt Gminy pismem z dnia "[...]" zaświadczył, że lokalizacja wiatrołapu nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto oświadczył, iż nie jest w stanie określić, czy lokalizacja wiatrołapu spowoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, ponieważ nie posiada uprawnień w tym zakresie. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Wójt Gminy działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) odmówił wydania zaświadczenia będącego odzwierciedleniem treści pisma z dnia "[...]" w sprawie pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia spowodowanych lokalizacją wiatrołapu przy budynku mieszkalnym położonym na działce nr "[...]" w "[...]". W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż zaświadczenie o żądanej treści może wydać jedynie osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczno – architektoniczne, która po dokonaniu wizji w terenie może ocenić warunki użytkowe działki po wybudowaniu wiatrołapu. Z kolei Urząd Gminy może wydać zaświadczenie o przeznaczeniu powyższej działki w planie przestrzennego zagospodarowania lub wszcząć postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej działki na wniosek zainteresowanego. Nadto wskazał, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści ponieważ nie posiada uprawnień do stwierdzenia, że lokalizacja wiatrołapu pogorszy warunki użytkowe działki dla otoczenia. Jednocześnie wydał zaświadczenie, że lokalizacja wiatrołapu przy ul. "[...]" w "[...]" nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu "[...]" D. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia "[...]" o wydanie zaświadczenia. W skardze zwróciła się o zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności w zakreślonym terminie oraz zasądzenia kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że wniosek o wydanie zaświadczenia o żądanej treści powoduje obowiązek po stronie organu, albo wydania zaświadczenia o żądanej treści, albo też wydania aktu kwalifikowanego postanowienia. W sprawie organ najpierw wydał pismo informacyjne, w którym stwierdził brak posiadania swoich kompetencji i oświadczył, że lokalizacja wiatrołapu nie narusza przepisów. Pismo takie nie jest więc, jak wskazała, zaświadczeniem o żądanej treści, ani nie jest też postanowieniem. Dodała, że pismo organu wystosowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest w istocie pismem o takim samym charakterze – nie jest zaświadczeniem o żądanej treści, jak też nie jest postanowieniem. Z tych też powodów organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie załatwia wniosku w sposób prawem przewidziany. Podniosła również, iż przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania w przypadku kwestionowania bezczynności organu w przedmiocie wydania zaświadczenia, gdyż zażalenie na tego typu bezczynność nie przysługuje. Zatem jedyną drogą kwestionowania bezczynności organu w przedmiocie wydania zaświadczenia jest wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa pod rygorem skargi sądowoadministracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wskazał, iż wobec wydania postanowienia z dnia "[...]" skarga winna zostać oddalona, ewentualnie postępowanie jako bezprzedmiotowe winno zostać umorzone. Pismem procesowym z dnia "[...]" D. S. wniosła o umorzenia postępowania w zakresie objętym postanowieniem Wójta Gminy z dnia "[...]", nr "[...]", wskazując, że w tym zakresie stan bezczynności organu został usunięty. Nadto podniosła, iż skierowane do niej zaświadczenie nie odpowiada żądanej treści, co powoduje, że organ nadal pozostaje w bezczynności. Wskazała również, że mogło dojść do ewentualnego naruszenia przez Wójta normy art. 271 kodeksu karnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne badanie przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego aktu lub czynności administracyjnej jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi, czyli warunkiem prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności, jest wyczerpanie środków zaskarżenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego – art. 52 § 1, 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Postępowanie sądowoadministracyjne nie zastępuje bowiem postępowania administracyjnego i nie może być uruchomione, jeżeli nie zostały uruchomione środki weryfikacji kwestionowanego aktu lub bezczynności organu dostępne stronie skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Wykluczone jest natomiast skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu administracji z pominięciem trybu instancyjnego. Na wstępie wskazać należy, iż właściwość sądu administracyjnego w zakresie bezczynności organu administracji wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego paragrafu. Zatem sąd rozpatruje skargi na bezczynność organu w sprawach dotyczących wydania decyzji administracyjnej, postanowienia wydawanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przypadku skarg na bezczynność organów kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ogranicza się do zbadania, czy postępowanie organu zaskarżane jako bezczynność nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zagadnienie bezczynności organu administracji publicznej wypływa ze sformułowanej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości działania. Jako uszczegółowienie tej zasady i celem wzmocnienia sytuacji strony postępowania administracyjnego wprowadzono maksymalne terminy załatwiania spraw (art. 35 § 3 i § 4 k.p.a.) oraz instytucję zawiadamiania stron o przypadkach niezałatwienia spraw w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Z kolei stosownie do art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Ponadto ustawodawca umożliwił stronom postępowania administracyjnego uruchomienie czynności nadzorczych organów wyższego stopnia nad opieszałymi organami poprzez złożenie przez stronę zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 k.p.a.). Tylko jeżeli strona złoży takie zażalenie do organu wyższego stopnia, będzie mogła złożyć skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, gdy stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Do środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. należy zaliczyć również zażalenie do organu wyższego stopnia uregulowane w art. 37 § 1 k.p.a. Takie też stanowisko prezentowane jest w doktrynie (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, 9 wydanie, str. 835), jak i w orzecznictwie (wyrok WSA w Opolu z dn. 7.11.2005r., sygn. II SAB/Op 13/05, publ. ONSAiWSA 2006, Nr 4, poz. 104). Niezasadnie zatem podnosi skarżąca, powołując się na krytyczną glosę do wskazanego wyżej wyroku WSA w Opolu z dn. 7.11.2005r., iż wyłącznie dopuszczalną drogą kwestionowania bezczynności organu jest wezwanie określone w art. 52 § 3 p.p.s.a., z pomięciem regulacji zawartej w art. 37 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie wniosła zażalenia do organu wyższego stopnia na bezczynność Wójta Gminy. Nie wnosząc przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie takiego zażalenia na bezczynność Wójta Gminy do organu wyższego stopnia, skarżąca nie wyczerpała zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie. W związku z tym skargę D. S. należy uznać za niedopuszczalną, a tym samym podlega ona odrzuceniu. Z tych względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. Wskazać ponadto należy skarżącej, iż Sąd nie mógł uwzględnić jej wniosku dotyczącego umorzenia postępowania w zakresie objętym postanowieniem organu z dnia "[...]". Umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga została wniesiona skutecznie, tzn. gdy skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu. W niniejszej sprawie, co wyżej wykazano, skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Odnośnie do sugestii skarżącej, dotyczącej dopuszczenia się przez Wójta przestępstwa poświadczenia nieprawdy przez funkcjonariusza publicznego (art. 271 k.k.), to wskazać należy, iż powyższą okoliczność władne są ewentualnie zbadać organy ścigania. ----------------------- 2