IV SA/Wa 189/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi W. M., M. K., S. K., Z. N., L. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie nieważności przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) października 2007 roku, nr (...); II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących W. M., M. K., S. K., Z. N., L. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w J. z dnia [...] maja 1976 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 2,75 ha położonego w L., gmina J., stanowiącego byłą własność S. K. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż gospodarstwo rolne S. K. przejęte zostało z urzędu na własność Państwa za rentę, na podstawie art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), jako wykazujące niski poziom produkcji przy jednoczesnym przekroczeniu przez właściciela tego gospodarstwa 60 roku życia. Z protokołu lustracji gospodarstwa z dnia [...] czerwca 1975. r. wynika bowiem, iż grunty o powierzchni 0,10 ha nie były obsiane, natomiast stan zasiewów na pozostałej części gruntów był "lichy". Ponadto wskazano, iż gospodarz nie nawozi posiadanych gruntów. W decyzji przejmującej gospodarstwo w 1976. r. wskazano natomiast, iż w gospodarstwie tym cała pow. gruntów jest źle wykorzystana; nie stosowane są żadne środki ochrony roślin, odnowy materiału siewnego; mimo upomnień ze strony służby rolnej i udzielanej pomocy stan taki utrzymuje się od kilku lat i komisja nie widzi możliwości poprawy stanu gospodarowania. Przedmiotowe gospodarstwo kwalifikowało się zatem do przejęcia na własność Państwa. Decyzją z dnia [...] października 1976 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. przyznał S. K. rentę, i fakt nie przyjmowania jej przez uprawnionego nie ma znaczenia w sprawie. Oświadczenia osób zamieszkujących w miejscowości, w której położone jest przedmiotowe gospodarstwo rolne, złożone zostały w 2007 r., a więc po upływie ponad 30 lat od przejęcia gospodarstwa i zawarte w nich informacje są sprzeczne z pozostałymi dokumentami zgromadzonymi w sprawie. Organ orzekający uznał zatem, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w J. z dnia [...] maja 1976 r. Jednocześnie, w zaskarżonej decyzji wskazano, iż przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Osoby trzecie, które nabyły działki wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości na podstawie aktów notarialnych, nie posiadają zatem przymiotu strony, gdyż niniejsza decyzja nie godzi w ich prawnie chronione interesy, ani też nie ogranicza ich praw. 1 Sygn. akt IV SA/Wa 189/08 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2007 r., następcy prawni S. K. zarzucili rażące naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne oraz §1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niskich poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58), a także naruszenie art. 7 i art. 77 §1 kpa przez jednostronną i powierzchowną ocenę materiału dowodowego, w szczególności zeznań świadków przesłuchanych z urzędu w celu uzyskania dodatkowych informacji dla zbadania istnienia przesłanek określonych w ustawie i oparcie decyzji wyłącznie na protokole jednorocznej lustracji gospodarstwa, gdy nie był to dowód wystarczający do jej wydania. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że dla ustalenia spełnienia warunków przejęcia gospodarstwa na własność Państwa za rentę niezbędne było monitorowanie go przez co najmniej 3 lata poprzedzające decyzję o przejęciu, stosując tzw. lustracje. W gospodarstwie S. K. przeprowadzona została tylko jedna taka lustracja, opisana w protokole z dnia [...] czerwca 1976 r., w którego treści brak jest ustaleń wyszczególnionych w §1 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. Stwierdzono tylko, że grunt wielkości 0,10 ha, tj. około 3,5 % powierzchni gospodarstwa, był nie obsiany, co nie oznaczało, że nie był wykorzystywany rolniczo jako np. pastwisko dla bydła. W protokole tym zapisano także, że stan zasiewów na pozostałej części gruntów był "lichy", ale nie stwierdzono czy był lichszy niż u innych rolników i czy szacowane plony były o 1/3 niższe od przeciętnych w tej wsi. W protokole tym brak jest także wzmianki dotyczącej zwierząt gospodarczych w tym gospodarstwie. Z zeznań świadków wynika zaś, że ich ilość przekraczała wskaźnik 0,4 sztuk na 1 ha. Dane zawarte w w/w protokole z lustracji odnoszą się tylko i wyłącznie do stanu lustrowanego gospodarstwa w roku jego lustrowania. Nie mogą więc w żaden sposób dotyczyć lat poprzednich, w których lustracji nie przeprowadzono i w aktach sprawy brak jest odnośnych protokołów. W toku postępowania kwalifikacyjnego nie wykonano zatem przewidzianych prawem procedur i nie poczyniono wymaganych tym prawem ustaleń niezbędnych do zaliczenia gospodarstwa S. K. do kategorii wykazujących niski poziom produkcji rolnej. S. K., w geście protestu przeciwko bezprawiu, nie przyjął przyznanej mu renty, nigdy jej nie pobierał. Nigdy też nie oddał tego gospodarstwa, a prowadził je nadal przez następne 10 lat aż do dnia swojej śmierci. To niewielkie gospodarstwo dawało utrzymanie jemu, a także hodowanym przez niego zwierzętom takim jak koń, krowa, jałowizną i drób. Sygn. akt IV SA/Wa 189/08 W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2007 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 10 §1, art. 80 i art. 107 §3 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Powołane decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostały w procedurze oceny legalności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w J. z dnia [...] maja 1976 r., określonej w art. 156 i nast. kpa. Rolą organu nadzoru było zatem ustalenie, czy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w J. z dnia [...] maja 1976 r. wydana została przy spełnieniu wszystkich warunków prawnie określonych, wynikających z obowiązujących ówcześnie aktów prawnych stanowiących podstawę do jej wydania, a w szczególności, czy spełnienie tych warunków zostało należycie wyjaśnione i udokumentowane. Organ nadzoru nie ocenia więc spełnienia przesłanek do przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa, lecz ocenia, czy organ wydający decyzję o przejęciu gospodarstwa, w wystarczający sposób ustalił zaistnienie wszystkich przesłanek do wydania takiej decyzji. Z dokonania właśnie takiej oceny, organ nadzoru nie wywiązał się w sposób wynikający z art. 7 kpa, jak również nie dokonał oceny wszystkich okoliczności w ramach art. 80 kpa, przez co naruszył te przepisy w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w J. z dnia [...] maja 1976 r. był art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), według którego gospodarstwo rolne - obejmujące wszystkie nieruchomości wchodzące w jego skład o powierzchni co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych -może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Obowiązkiem organu nadzoru było zatem wyjaśnienie, czy przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 1976 r. Naczelnik Miasta i Gminy w J. stwierdził zaistnienie przesłanki ukończenia przez S. K. 60 lat oraz czy jego gospodarstwo rolne miało powierzchnię ponad 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a także czy wykazywało niski poziom produkcji. Ze zgromadzonych przez organ nadzoru akt sprawy wynika, iż w chwili wydania decyzji z dnia [...] maja 1976 r. S. K. ukończył 66 lat, a jego gospodarstwo rolne wynosiło 2,75 ha powierzchni, z czego 2,52 gruntów rolnych i 0,23 gruntów Sygn. akt IV SA/Wa 189/08 leśnych. Do wyjaśnienia przez organ nadzoru pozostało zatem, czy przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 1976 r. organ orzekający prawidłowo ustalił i udokumentował, iż przedmiotowe gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji. W powołanej ustawie z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, nie zostało zdefiniowane pojęcie gospodarstwa rolnego wykazującego niski poziom produkcji rolnej. Definicja tego pojęcia była natomiast zawarta w §1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niskich poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58), według którego gospodarstwo rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.), jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane lub plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowe. W protokole z lustracji gospodarstwa rolnego S. K. z dnia [...] czerwca 1975 r. stwierdzono brak obrobienia 0,10 ha powierzchni, stan zasiewów lichy - uprawa nieprawidłowa, brak nawożenia i późne siewy. Wyliczono w nim również ilość inwentarza żywego i podstawowych urządzeń i narzędzi. Tymczasem, w decyzji z dnia [...] maja 1976 r. Naczelnik Miasta i Gminy w J. stwierdził, iż poziom produkcji przejmowanego gospodarstwa nie jest wyższy niż średnia w gminie na podobnych glebach. Wprawdzie stwierdzenie to stanowi element szablonowej treści formularza decyzji, uzupełnianego o dane konkretyzujące gospodarstwo rolne i jego właściciela, to jednak nie zmienia faktu, iż decyzja - jako rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie -powinna była precyzyjnie wskazywać spełnienie ustawowych przesłanek do przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa, skoro skutkiem tej decyzji było odebranie własności tego gospodarstwa dotychczasowemu właścicielowi, a więc najdalej idąca ingerencja w prawo własności tego gospodarstwa. W żaden więc sposób Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie dokonał oceny prawnego znaczenia faktu stwierdzonego w powołanej decyzji z dnia [...] maja 1976 r., iż poziom produkcji przejmowanego gospodarstwa nie jest wyższy niż średnia w gminie, w kontekście dopuszczalności orzeczenia o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa dopiero przy wykazaniu spełnienia ustawowo określonej przesłanki, iż w ostatnich trzech latach (przed przejęciem gospodarstwa) nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystane lub plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od Sygn. akt IV SA/Wa 189/08 przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach. Organ nadzoru nie wyjaśnił nawet, na jakiej podstawie ustalono poziom produkcji przejętego gospodarstwa i jego relacji wobec średniego poziomu w gminie, skoro brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek danych co do wielkości średniego poziomu produkcji gospodarstw w gminie położenia przejętego gospodarstwa. Organ nadzoru nie wyjaśnił również, na podstawie jakich dowodów lub dokumentów, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 1976 r. przyjęto, iż to Zespół Specjalistów rolnych jak również komisja ds. właściwego wykorzystania ziemi przy lustracji przedmiotowego gospodarstwa stwierdziły, że plonowość czterech zbóż i ziemniaków w tym gospodarstwie są dużo niższe od przeciętnych wsi, skoro tak szczegółowe dane nie wynikają nawet z protokołu lustracji z dnia [...] czerwca 1975 r. Brak również ustaleń, na jakiej podstawie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 1976 r. wskazano na upomnienia właściciela gospodarstwa ze strony służby rolnej i udzielaną pomoc. Okoliczności te mogą mieć istotne znaczenie w sprawie, jeżeli poprzedzono je ustaleniem stanu gospodarowania. Za niewystarczające należy również uznać wykluczenie przez organ nadzoru wartości dowodowej oświadczeń świadków z 2007 r. lakonicznym stwierdzeniem o ich sprzeczności z pozostałymi dokumentami zgromadzonymi w sprawie. Oświadczenia złożone w ramach przesłuchania w charakterze świadka stanowią dowód w sprawie, który może być wykluczony, ale tylko poprzez wykazanie na czym polega ich sprzeczność z pozostałym materiałem dowodowym i dlaczego organ nadzoru nie dał im wiary w kontekście pozostałych dowodów lub dokumentów. Brak uzasadnienia w tym zakresie narusza art. 107 §3 kpa, zwłaszcza gdy dotyczy to przesłuchania w charakterze świadka, jako dowodu przeprowadzonego przez organ, który mógł w toku tego przesłuchania podjąć przynajmniej próbę zweryfikowania wiarygodności okoliczności wskazywanych przez osoby przesłuchiwane. Błędnie również uznano w zaskarżonej decyzji, iż obecni właściciele nieruchomości pochodzących z przejętego gospodarstwa nie są stronami postępowania nadzorczego. Powołany w zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 310/05 wydany został w sprawie o odmiennym stanie faktycznym, w którym rozważano przysługiwanie przymiotu strony postępowania administracyjnego właścicielowi nieruchomości, która nawet nie graniczyła z nieruchomością będącą przedmiotem postępowania. Mimo zacytowania treści poglądu zawartego w powołanym wyroku, organ nadzoru nie dostrzegł, iż w wyroku tym wskazano na przysługiwanie przymiotu strony także wtedy, gdy w postępowaniu może być wydane orzeczenie godzące w prawem chronione interesy danej osoby poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Sygn. akt IV SA/Wa 189/08 Stroną postępowania administracyjnego czyni więc już sama potencjalność wydania decyzji mogącej dotyczyć praw i obowiązków danej osoby. Nie można więc przysługiwania przymiotu strony oceniać przez pryzmat skonkretyzowanego już sposobu rozstrzygnięcia sprawy, skoro konkretyzacja tego sposobu następuje dopiero po przeprowadzeniu całego postępowania dowodowego, natomiast przymiot strony legitymuje do udziału właśnie w tym postępowaniu, przy dokonywaniu wszystkich jego czynności, zanim organ orzekający skonkretyzuje rozstrzygnięcie. Wbrew stanowisku organu nadzoru, obecni właściciele nieruchomości pochodzących z przejętego gospodarstwa są stronami postępowania o ocenę legalności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w J. z dnia [...] maja 1976 r. o przejęciu na własność Państwa tego gospodarstwa, skoro jednym z możliwych rozstrzygnięć - na obecnym etapie przynajmniej potencjalnie - może być negatywna ocena legalności powołanej decyzji, co z kolei wymagałoby ustalenia jej wpływu na przysługujące obecnie prawa do nieruchomości. Powyższe świadczy więc o naruszeniu przez organ nadzoru art. 10 §1 i art. 61 §4 w zw. z art. 28 kpa, w wyniku błędnej ich wykładni, skoro w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie brali udziału obecni właściciele nieruchomości pochodzących z przejętego gospodarstwa rolnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający dokona oceny wykazania spełnienia wszystkich przesłanek do przejęcia gospodarstwa rolnego przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 1976 r., zapewniając udział w postępowaniu wszystkim jego stronom, także więc obecnym właścicielom nieruchomości wywodzących się z przejętego gospodarstwa.