I OSK 580/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.), Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Sędzia NSA Jerzy Bujko, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Wa 1829/06 w sprawie ze skargi T. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska służbowego i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1829/06 po rozpoznaniu skargi T. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] w zakresie zwolnienia skarżącego ze stanowiska służbowego i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, iż rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] skarżący, zajmujący stanowisko służbowe specjalisty Sekcji Sztabowej Zarządu Operacji Antyterrorystycznych Biura - Główny Sztab Policji Komendy Głównej Policji, został z dniem 31 stycznia 2006 r. zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem 1 lutego 2006 r. mianowany na stanowisko służbowe specjalisty w grupie Stanowisk Tymczasowych Komendy Głównej Policji. Orzeczono też o zachowaniu przez skarżącego mnożnika 1,60 kwoty bazowej i dodatku służbowego w kwocie 880 zł oraz o zachowaniu przez skarżącego prawa do 11 grupy zaszeregowania i stopnia etatowego podinspektora. Rozkaz ten skarżący otrzymał w dniu [...] zaś w dniu 11 kwietnia 2006 r. złożył wniosek o uzupełnienie i wyjaśnienie otrzymanego rozkazu. Postanowieniem z dnia [...] Komendant Główny Policji odmówił uzupełnienia i wyjaśnienia treści rozkazu. Postanowienie to skarżący otrzymał w dniu 16 maja 2006 r., zaś w dniu 29 maja 2006 r. złożył odwołanie od rozkazu z dnia [...], podnosząc, że nie zawiera on wymaganego uzasadnienia, nie zawiera też elementów wymaganych przez ( 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów /Dz. U. Nr 152, poz. 1261/. Nie wyjaśnia, na czym polega potrzeba organizacyjna powodująca konieczność niezwłocznego wykonania rozkazu, brak też wyjaśnienia podstaw funkcjonowania Grupy Stanowisk Tymczasowych Komendy Głównej Policji, która nadto nie znajduje umocowania w regulaminie organizacyjnym tej jednostki Policji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] zaskarżony rozkaz uchylił w części dotyczącej daty zwolnienia i mianowania skarżącego na stanowisko i w tym zakresie orzekł, że zwolnienie nastąpi z dniem 16 sierpnia 2006 r. zaś mianowanie z dniem 17 sierpnia 2006 r., natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżony rozkaz w mocy. W uzasadnieniu podał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm./ Komendant Główny Policji zarządzeniem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu Komendy Głównej Policji z dniem 1 lutego 2006 r. wprowadził nową strukturę tej jednostki Policji zaś następstwem tego było dokonanie rozkazem organizacyjnym nr [...] z dnia [...] uchylenie z dniem 31 stycznia 2006 r. etatu Biura - Główny Sztab Policji. Konsekwencją tego z kolei była likwidacja z dniem 31 stycznia 2006 r. stanowiska specjalisty Sekcji Sztabowej Zarządu Operacji Antyterrorystycznych Biura - Główny Sztab Policji, które zajmował skarżący. Nowe stanowisko skarżącego jest identyczne pod względem parametrów uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego i stopnia etatowego. Cechą stosunku służbowego policjanta jest jego dyspozycyjność, konsensusu wymaga jedynie nawiązanie tego stosunku, ale już jego treść /warunki pełnienia służby/ mogą być kształtowane przez przełożonego policjanta. Z art. 38 ustawy o policji wynika, że zwolnienie policjanta ze stanowiska i mianowanie go na stanowisko równorzędne nie wymaga zgody policjanta /por. wyrok WSA z dnia 3 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1645/04 i wyrok NSA z dnia 28 maja 1993 r. sygn. akt II SA 1425/92/. Komendant Główny Policji skorzystał więc z uprawnienia przyznanego art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Grupa Stanowisk Tymczasowych została utworzona na mocy rozkazu organizacyjnego [...] z dnia [...] i służy do zapewnienia pełnienia służby przez policjantów do czasu mianowania ich na inne stanowiska służbowe lub zwolnienia ze służby, policjantom tym mogą być powierzone obowiązki w innej komórce organizacyjnej Komendy Głównej Policji, mianowania na stanowisko w takiej komórce lub delegowania do innej jednostki organizacyjnej Policji. Skarżący został oddelegowany do Komendy Stołecznej Policji. Skargę na powyższą decyzję wniósł T. A. zarzucając wejście jej w życie przed doręczeniem stronie, brak wyjaśnienia stanu faktycznego zwolnienia wobec nie zbadania, czy stanowisko skarżącego rzeczywiście uległo likwidacji jak też mianowania skarżącego na stanowisko w fikcyjnej komórce Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, iż bezsporne jest w sprawie, że art. 38 ust. 1 i 2 w ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji zwanej dalej "ustawą" pozwala przenieść policjanta na stanowisko służbowe tylko wtedy, gdy stanowisko to jest równorzędne wobec pierwotnie zajmowanego, skoro przeniesienie na niższe stanowisko służbowe jest obwarowane szeregiem warunków wskazanych w tym przepisie, to przeniesienie na stanowisko równorzędne jest dopuszczalne zawsze z racji administracyjnoprawnego charakteru stosunku służbowego policjanta, charakteryzującego się służbowym podporządkowaniem i niezbędną w służbie dyspozycyjnością funkcjonariusza. Przeniesienie na stanowisko równorzędne, dokonywane decyzją administracyjną, powinno respektować słuszny interes funkcjonariusza /art. 7 kpa/, być należycie i przekonująco uzasadnione, a postępowanie powinno się odnosić do wszystkich argumentów, jakie strona uznaje za istotne. Decyzja o przeniesieniu powinna we właściwy sposób wykazać nie tylko równorzędność nowego stanowiska służbowego ale także zasadność i celowość przeniesienia na nowe stanowisko. Tych wymagań w ocenie Sądu nie spełnia zaskarżona decyzja. Skarżący nie został w należyty sposób poinformowany o toczącym się postępowaniu, a w efekcie na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, w ogóle nie brał w nim udziału. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji musi być zwłaszcza w tej sytuacji przekonujące, jest natomiast lakoniczne, nie podaje kryteriów, jakimi organ kierował się przy ocenie równorzędności stanowisk, powołano się na "potrzeby organizacyjne" zaś odnośnie równorzędności nowego stanowiska służbowego nie zawiera żadnego, nawet lakonicznego uzasadnienia, a jedynie podaje, że nowe stanowisko jest równorzędne. Wadliwa z tego punktu widzenia jest również decyzja organu odwoławczego. Podano, iż został uchylony etat Biura - Główny Sztab Policji, jednakże ten sam rozkaz nr [...] wprowadza etat komórki organizacyjnej o nazwie Główny Sztab Policji, zaś analiza jego ( 1 i 3 wskazuje, iż ten nowy etat zawierać ma taką samą, jak poprzednio, liczbę policyjnych stanowisk etatowych. W grupie /korpusie/ oficerów, do której należało stanowisko skarżącego, liczba tych stanowisk zwiększyła się z poprzedniej liczby 142 do aktualnej 156. Zwiększyła się też liczba stanowisk w grupie /korpusie/ podoficerów, a zmniejszyła jedynie w korpusie aspirantów. Nieprzekonujący jest więc argument, że rozkaz organizacyjny z dnia [...] stanowił konieczną podstawę, przyczynę likwidacji stanowiska służbowego skarżącego. Skarżący zasadnie zatem poddaje w wątpliwość fakt rzeczywistej likwidacji zajmowanego przez siebie stanowiska, a taka likwidacja legła u podstaw przeniesienia go na inne stanowisko służbowe. Wobec zarzutu skarżącego podniesionego na rozprawie przed Sądem, iż jego stanowisko nadal istnieje, pełnomocnik organu obecny na rozprawie nie potrafił wyjaśnić konieczności likwidacji stanowiska w sytuacji, gdy zwiększa się liczbę stanowisk etatowych w Komendzie Głównej Policji. Jako nieprzekonujący, a faktycznie nieuzasadniony, należy uznać też pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż likwidacja stanowiska skarżącego rzeczywiście nastąpiła, w świetle uzasadnienia podanego w zaskarżonej decyzji. Analogiczne uchybienia zaskarżona decyzja zawiera w zakresie uzasadnienia poglądu co do równorzędności nowego stanowiska skarżącego względem stanowiska poprzedniego. Nie wyjaśniono poza nazwą stanowiska, parametrami uposażenia i stopniem etatowym zakresu zadań i obowiązków funkcjonariusza, opisu jego stanowiska, usytuowania w strukturze organizacyjnej jednostki, wymaganych kwalifikacji. Nie odniesiono się do zarzutu braku w regulaminie Komendy struktury organizacyjnej, do której przeniesiono skarżącego pomimo podnoszonych w tej kwestii zarzutów. Przepis § 3 ust. 3 zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji stanowi, że strukturę organizacyjną jednostki Policji określa jej regulamin. Status Grupy Stanowisk Tymczasowych w świetle tego przepisu jest niejasny. Nie wyjaśnia się okoliczności, dla których ta kwestia w ocenie organu nie ma żadnego wpływu na równorzędność nowego stanowiska służbowego. Powołany przez organ dla oceny równorzędności stanowisk wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1645/04 zapadł w sprawie o innych okolicznościach faktycznych i prawnych. Obszerne uzasadnienie uprawnień przełożonego służbowego nie jest przez skarżącego kwestionowane, a jedynie poddaje on pod wątpliwość istnienie rzeczywistych potrzeb organizacyjnych do przeniesienia na inne stanowisko służbowe w komórce organizacyjnej, której prawidłowość funkcjonowania także jest wątpliwa. Sąd uwzględnił także zarzut skargi dotyczący daty zwolnienia skarżącego ze stanowiska i mianowania na nowe stanowisko służbowe, jeżeli bowiem zwolnienie miało nastąpić z dniem 16 sierpnia 2006 r. a mianowanie z dniem 17 sierpnia 2006 r. to przez okres 1 dnia /16 sierpnia 2006 r./ skarżący nie miał żadnego stanowiska służbowego. Doręczono przy tym decyzję w dniu 19 sierpnia 2006 r., to powstaje wątpliwość co do statusu skarżącego w okresie od 17 do 19 sierpnia 2006 r., zwłaszcza, iż organ jest związany swoją decyzją od dnia jej doręczenia /art. 110 kpa/. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji reprezentowany przez radcę prawnego L. J., zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że dla jego zastosowania niezbędne jest wykazanie, iż zaszły faktyczne potrzeby organizacyjne w zakresie zmian kadrowych, czego organ nie wykazał oraz, że nie został uzasadniony pogląd co do równorzędności nowego stanowiska skarżącego względem stanowiska poprzedniego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia kryteriów, jakimi kierowały się organy w sprawie przeniesienia skarżącego do Grupy Stanowisk Tymczasowych oraz niewykazania, że zaszły rzeczywiste potrzeby organizacyjne przeniesienia, a także, iż nowe stanowisko jest równorzędne w porównaniu z poprzednio zajmowanym. Skarga w ocenie organu powinna ulec oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zachowany został w sprawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, który uprawnia Komendanta Głównego Policji do kształtowania stosunku służbowego policjanta poprzez zwolnienie ze stanowiska służbowego i mianowanie na stanowisko równorzędne. Jest to przepis wyłącznie o charakterze kompetencyjnym, w którym określono wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazuje natomiast kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano kryteria, jakimi kierowano się przenosząc skarżącego do grupy Stanowisk Tymczasowych jak też wskazano, iż likwidacja dotychczasowego stanowiska zajmowanego przez skarżącego była wynikiem konkretnych zmian organizacyjnych. Służba w Policji stosownie do art. 25 ustawy o Policji ma szczególny charakter, a więc organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. W wyroku z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1149/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że utworzenie nowych stanowisk w nowych strukturach organizacyjnych Policji nie oznacza, że istnieje po stronie organu obowiązek przeniesienia danego funkcjonariusza na stanowisko służbowe w danej jednostce organizacyjnej. Kwestia daty zwolnienia ze stanowiska i mianowania na nowe stanowisko służbowe również według wnoszącego skargę kasacyjną nie została właściwie oceniona przez Sąd pierwszej instancji, bowiem T. A. w dniu 16 sierpnia 2006 r. pełnił jeszcze funkcję na poprzednim stanowisku, a w dniu 17 sierpnia 2006 r. rozpoczął już pełnienie służby na nowym stanowisku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej podnosi się zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że dla jego zastosowania niezbędne jest wykazanie, iż faktycznie zaistniała potrzeba zmian kadrowych w związku ze zmianami organizacyjnymi danej jednostki Policji, czego organ administracji publicznej orzekający w sprawie nie wykazał oraz, że nie zostało uzasadnione w zaskarżonej decyzji stanowisko co do równorzędności nowego stanowiska zaproponowanego skarżącemu względem stanowiska jakie zajmował poprzednio. Otóż z zarzutem tym w żadnym razie nie można się zgodzić. W obszernym i sporządzonym z zachowaniem reguł określonych w art. 141 ( 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", Sąd pierwszej instancji ocenił zarówno zgodność z prawem zastosowania w niniejszej sprawie stanowiącego materialnoprawną podstawę orzekania zaskarżoną decyzją art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, jak i prawidłowość przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organy obu instancji. Sąd wskazał zwłaszcza, że nie budzi wątpliwości fakt, iż powołany przepis mógł mieć w sprawie zastosowanie, jednakże jednocześnie podniósł, że nie przeprowadzono w wystarczającym stopniu wymaganego prawem postępowania wyjaśniającego, które pozwalałoby na uznanie, że stan faktyczny /okoliczności sprawy/ umożliwiał zastosowanie tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż powołany przepis o charakterze kompetencyjnym, ze względu na jego treść i usytuowanie w systemie prawa, umożliwia właściwemu organowi rozstrzygnięcie sprawy personalnej funkcjonariusza w istocie bez potrzeby wykazania przyczyn jego zastosowania. W toku postępowania administracyjnego w obu instancjach, jak też faktycznie również w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, potwierdza się fakt, że jako okoliczność uzasadniającą orzeczenie w sprawie przyjęto zmiany organizacyjne powodujące konieczność likwidacji stanowiska zajmowanego przez skarżącego oraz przeniesienie go na inne, równorzędne stanowisko. Taki pogląd wyrażany jest też w dotychczasowym orzecznictwie. W tym zakresie nie można więc skutecznie twierdzić, co czyni się w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni prawa materialnego, konkretnego przepisu ustawy o Policji, który miał w sprawie niniejszej zastosowanie. Odrębną natomiast kwestią jest, okoliczność czy w wystarczającym stopniu w postępowaniu administracyjnym wyjaśniono stan faktyczny powoływany jako uzasadniający orzeczenie w sprawie. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny również w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do tego, iż sprawa nie została w wystarczającym stopniu wyjaśniona. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.