II SA/Kr 138/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 10 zł (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] roku, znak [...], wydaną w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał M. K. rozbiórkę samowolnie wykonanych nowych nawierzchni asfaltowych, ułożonych na drodze dojazdowej do działki nr [...] w [...], ul. [...], od strony ul. [...],[...] i na drodze wewnętrznej na terenie ww. działki. W wyniku odwołania, wniesionego przez M. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia [...] roku, znak [...] za podstawę przyjmując art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, inwestor został poinformowany przez organ administracji architektoniczne- budowlanej, iż na realizację spornego zamierzenia budowlanego nie jest wymagane pozwolenie, zatem przyjęcie, że doszło do samowoli budowlanej, nie jest uzasadnione. Nadto organ pierwszej instancji winien ocenić wpływ inwestycji na stosunki wodne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] roku, znak [...] nałożył na M. K. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej wykonanej nawierzchni. Inwestor nie zgodził się z rozstrzygnięciem, zaskarżając je w terminie, jednakże [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał ją w mocy. Rozpoznawszy skargę, wniesioną w terminie przez M. K.- Naczelny Sąd Administracyjny- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 17 września 2002 roku, sygnatura akt II SA/Kr 1706/01, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] roku, a także poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd przyjął, iż oba rozstrzygnięcia naruszyły art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane, pozwalający wydać decyzję nakładającą określone obowiązki w sytuacji, kiedy w drodze postanowienia wstrzymano roboty budowlane. Taki przypadek nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ droga powstała już w [...] roku. Organy winny natomiast rozważyć zastosowanie art. 81 c ust. 2 ustawy- Prawo budowlane. Na zakończenie rozważań Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że inwestycja została wykonana jako samowola budowlana. Rozpatrzywszy sprawę po raz kolejny, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w decyzji z dnia [...] roku, znak [...], wydanej na podstawie art. 48, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, póz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał M. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanej nowej nawierzchni asfaltowej wraz z podbudową z tłucznia, ułożoną na drodze dojazdowej do działki nr [...] w [...] przy ul. [...], od strony ul. [...] i na drodze wewnętrznej na terenie ww. działki. Organ nadzoru budowlanego przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, powołując w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2002 roku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył fragment uzasadnienia tego orzeczenia, odnoszący się do wykonania spornej inwestycji w warunkach samowoli budowlanej, stwierdzając, iż jest związany w tej sprawie stanowiskiem sądu administracyjnego. Z decyzją tą nie zgodził się M. K., wnosząc w terminie odwołanie, w którym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. Zarzucił, iż rozstrzygnięcie jest dla niego krzywdzące i narusza prawo, natomiast jego uzasadnienie nie odzwierciedla sytuacji i wszystkich okoliczności sprawy. Po rozpoznaniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] roku, znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie, wskazał następnie, że skoro zgodnie z art. 28 ustawy- Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś sporna inwestycja wymagała takiego pozwolenia, zatem wykonana przebudowa drogi podlega- zgodnie z art. 48 ustawy- nakazowi rozbiórki. Podobnie jak organ pierwszej instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nawiązał do przywołanego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwracając uwagę na zaprezentowane w nim stanowisko, zgodnie z którym przedmiotowa inwestycja została zrealizowana jako samowola budowlana. Organ odwoławczy uznał także, iż sąd administracyjny nie uwzględnił zarzutów M. K., który podnosił, że został wprowadzony w błąd przez Urząd Miasta i Gminy w [...] M. K. wniósł w terminie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, domagając się uchylenia powyższej decyzji oraz poprzedzonej nią decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił, iż decyzje są dla niego krzywdzące, albowiem remontu drogi nie wykonał w sposób samowolny. Podniósł, że nakazanie mu wykonania dokumentacji bądź rozbiórki naraża go na zbędne koszty, zaś sama realizacja remontu drogi była dla niego bardzo kosztowna. Odpowiadając na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, a także jeszcze raz wskazując, iż kwestię realizacji inwestycji w warunkach samowoli budowlanej przesądził w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 8 września 2006, sygnatura akt II SA/Kr 642/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie- który stał się właściwy do rozpoznania skargi na zasadzie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1271 z późn. zm.)- uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] roku oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wytknął, iż organy nadzoru budowlanego nie zastosowały się do oceny prawnej, wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 17 września 2002 roku, sygnatura akt II SA/Kr 1706/01, dotyczącej możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy- Prawo budowlane. W wyniku skargi kasacyjnej, wniesionej przez uczestnika postępowania T. B., powyższe rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2008 roku, sygnatura akt II OSK 1913/06, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Sąd odwoławczy wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie powołał się na związanie organów administracji publicznej oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyartykułowanymi w wyrokach sądów administracyjnych, zapadłych w danej sprawie. Jednakże- zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego- sąd pierwszej instancji ograniczył się do wybiórczo przytoczonego fragmentu wyroku z dnia [...] roku, nie dokonując analizy sprawy w kontekście pozostałych jego wskazań. Nie wskazano również ustaleń faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. W ocenie sądu odwoławczego, orzeczenie wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy winno powoływać ustalenia, pozwalające na stwierdzenie, czy znajduje ono oparcie w przepisach prawa materialnego oraz czy zrealizowano wskazania, zawarte w wydanym uprzednio wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylając decyzję, Sąd jest zobligowany na zasadzie art. 152 p.p.s.a. orzec, czy i w jakim zakresie może ona być wykonywana. Sąd wziął pod uwagę, iż stosownie do art. 190 p.p.s.a., jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, a zatem wytycznymi, zawartymi w wyroku z dnia z dnia 23 stycznia 2008 roku, sygnatura akt II OSK 1913/06. Pomimo zmiany ustroju sądownictwa administracyjnego, wiążący charakter ma również ocena prawna, wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 17 września 2002 roku, sygnatura akt II SA/Kr 1706/01, a to ze względu na dyspozycję art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Realizując wskazania, odnoszące się do ustaleniu stanu faktycznego, zawarte w wyroku sądu odwoławczego, należy w pierwszej kolejności wskazać, iż okolicznością bezsporną w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym było, że M. K. uzyskał od organu administracji architektoniczne- budowlanej informację o braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do spornej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji zezwalającej na wycinkę drzew z dnia [...] roku, znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy w [...] wskazał, iż "nie jest wymagane pozwolenie na budowę drogi dojazdowej, a właściwie jej powiększenie". Natomiast kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie było dokonanie prawnej oceny zaistniałej sytuacji. Wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną, organy nadzoru budowlanego rozpatrywały sprawę po raz kolejny, w wyniku wyroku Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 17 września 2002 roku, sygnatura akt II SA/Kr 1706/01. Prawna ocena, zawarta w tym orzeczeniu, była dla nich wiążąca, a to z uwagi na obowiązujący w chwili załatwiania sprawy administracyjnej przepis art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, póz. 368 z późn. zm.). Wydanie decyzji administracyjnej, nie uwzględniającej wskazań sądu administracyjnego, oznaczałoby zatem naruszenie przepisów postępowania, mogące wpływać na treść rozstrzygnięcia. W zwięzłym uzasadnieniu wyroku z dnia 17 września 2002 roku sąd administracyjny wyraził pogląd, iż na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzi sytuacja, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy- Prawo budowlane z uwagi na okoliczność, że roboty budowlane zostały już wykonane, a także art. 51 ust. 4 ustawy, co z kolei wynika z tego, że przedmiotowa droga została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny - w ramach wytycznych, mających podstawę w art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym- wskazał jedynie, iż w sprawie może mieć zastosowanie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, co jednak wymaga, aby organy powzięły uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu, przeprowadziwszy uprzednio postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Zwięzłość omawianego uzasadnienia wyroku istotnie mogła budzić wątpliwości interpretacyjne, jednakże z całą pewnością nieuzasadnione jest postępowanie organów nadzoru budowlanego, które uwzględniły jedynie tą jego część, w której mowa była o realizacji inwestycji w warunkach samowoli budowlanej. Jednakże wyrwanie tego sformułowania z kontekstu całości uzasadnienia, a następnie stwierdzenie, iż sąd administracyjny przesądził tym samym o konieczności wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 ustawy- Prawo budowlane, ocenić trzeba jako nieuprawnione. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wymienił rzeczywiście art. 48 ustawy - Prawo budowlane, jednakże w żaden sposób nie zawarł w uzasadnieniu swojego wyroku wskazania, aby właśnie w oparciu o tę normę należało sprawę rozstrzygać. Co więcej, wyraźnie zalecił, aby organy rozważyły zastosowanie art. 81 c ust. 2 tejże ustawy. Nie do przyjęcia jest zatem taka interpretacja oceny prawnej, z której wynika nałożenie na organy administracji publicznej obowiązku kontroli stanu technicznego obiektu (a tego zagadnienia dotyczy art. 81 c ustawy), a jednocześnie uznanie za przesądzone przez sąd, że obiekt, jako powstały w wyniku samowoli budowlanej, winien podlegać rozbiórce. Po pierwsze, interpretacja taka byłaby wewnętrznie sprzeczna, albowiem w wypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany wzniesiono w warunkach samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 ustawy, badanie jego stanu technicznego nie ma żadnego uzasadnienia, gdyż zasadność orzeczenia nakazu rozbiórki nie jest uzależniona od takich ustaleń. Nadto sąd wyraźnie wskazał, iż rozważyć należy zastosowanie art. 81 c ustawy - Prawo budowlane, natomiast odwołanie do samowoli budowlanej i art. 48 ustawy nie zawierało oceny, iż właśnie ten przepis winny zastosować organy nadzoru budowlanego, zaś tym bardziej- że w sprawie zachodzi konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki. Takie zalecenie trzeba traktować jako wskazanie jedynej możliwej w niniejszej sprawie ingerencji organów administracji. Nie przekraczając granic związania oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, o jakich mowa w art. 99 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy, że realizacja inwestycji przez skarżącego, dokonana co prawda bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, jednakże po uzyskaniu - w wyniku wniosku o udzielenie takiego pozwolenia- informacji organu właściwego, że nie jest ono wymagane, nie daje podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 ustawy- Prawo budowlane. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem sądu, wyrażonym w wyroku z dnia 17 września 2002 roku, organy nadzoru budowlanego obowiązane były wytycznymi w zakresie rozważenia zastosowania normy z art. 81 c ustawy. Nie czyniąc tego, a także sprzecznie z omawianym wyrokiem wydając nakaz rozbiórki, dopuściły się naruszenia art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co w sposób ewidentny wpłynęło na treść wydanych orzeczeń. Sąd był zatem zobligowany do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Wskazania dla organów nadzoru budowlanego wynikają z powyższych rozważań. Obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaś w razie zainicjowania postępowania odwoławczego- również organu drugiej instancji, będzie zastosowanie się do oceny prawnej, zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2002 roku, rozumianej w sposób wyżej omówiony. Dla porządku należy wyjaśnić, iż zarzuty skargi w tym zakresie, w jakim nie dotyczyły poinformowania skarżącego o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, okazały się bezzasadne. Żaden z przepisów ustawy- Prawo budowlane nie uzależnia zastosowania środków nadzoru, takich jak nakaz rozbiórki, obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem itd. od tego, czy decyzja je orzekająca byłaby dla inwestora uciążliwa, kosztowna bądź narażałaby go na szkodę. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a., o kosztach postępowania rozstrzygając w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.