I OSK 1000/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Poznań od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1872/06 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Poznania na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Poznań na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1952 r. dokonano wywłaszczenia nieruchomości nr [...], położonej w Poznaniu przy ul. [...] o pow. 100 m kw., stanowiącej współwłasność M. i T. B. Pismem z dnia [...] sierpnia 2000 r. E. B. – Z., działając w imieniu spadkobierców zmarłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Minister Transportu i Budownictwa, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 kpa, stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1952 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], wydane zostało z naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) z uwagi na brak w aktach sprawy opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Organ, powołując się na treść art. 8 ust. 1 i 4 dekretu, wskazał także, że wykonawca narodowych planów gospodarczych, po uzyskaniu zezwolenia, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, aby odstąpił tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu przez wykonawcę. Dopiero jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania lub dokonania obwieszczenia, nie została zawarta umowa sprzedaży, zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany, wówczas wykonawca planu mógł nabyć nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Tymczasem w sprawie wniosek wywłaszczeniowy złożony został przed upływem 15-dniowego terminu do zawarcia ewentualnych umów. Jednocześnie organ wskazał, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1952 r., bowiem ze względu na sprzedaż lokali mieszkalnych w budynkach wybudowanych na wywłaszczonych nieruchomościach, zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiło Miasto Poznań, podnosząc, iż zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 dekretu jest całkowicie chybiony, bowiem zezwolenie z dnia [...] września 1951 r. na nabycie nieruchomości wydane zostało przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r., zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 25). Skoro dopiero powołana ustawa wprowadziła obowiązek poprzedzenia zezwolenia opinią prezydium wojewódzkiej rady narodowej, to czynności dokonane przed wejściem w życie nowych przepisów nie mogą być oceniane jako niezgodne z ówczesnym prawem. Organ błędnie również przyjął, iż rażąco naruszono art. 8 ust. 4 dekretu, gdyż żaden przepis nie wskazywał terminu, w jakim ogłoszenie wzywające właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia miało być wywieszone na tablicy ogłoszeń i czy termin 15 dni należało liczyć od dnia wywieszenia ogłoszenia czy od daty zdjęcia tego ogłoszenia z tablicy. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Minister Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. Organ wskazał, że choć wymóg wydania przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej opinii wprowadzony został ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r., jednak w przepisach przejściowych brak jest wzmianki, że przepisy art. 5 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Stąd wykonawca narodowych planów gospodarczych do czasu wydania orzeczenia o wywłaszczeniu powinien był uzupełnić dokumentację o właściwą opinię, której brak stanowi rażące naruszenie art. 5 ust. 2 dekretu. Minister wskazał także, że zgodnie z art. 36 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) przy obliczaniu terminów oznaczonych w dniach, ostatni z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Skoro wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń w dniach od [...] października 1951 r. do [...] listopada 1951 r., to wniosek wywłaszczeniowy zgłoszony w dniu [...] listopada 1951 r., złożony został przed upływem wskazanego w dekrecie 15-dniowego terminu na zawarcie ewentualnej umowy, co stanowi rażące naruszenie art. 8 ust. 4 dekretu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto Poznań wskazano, iż zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 dekretu jest chybiony, gdyż intencją ustawodawcy było, aby postępowania toczące się w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. prowadzone były według nowych przepisów, jednakże czynności dokonane przed jej wejściem w życie nie traciły waloru zgodności z obowiązującym wówczas prawem. Ponadto w ocenie skarżącego 15 - dniowy termin należy liczyć od dnia wywieszenia ogłoszenia, bowiem już wtedy zainteresowany mógł zapoznać się z jego treścią. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż nowe brzmienie art. 5 dekretu zostało nadane ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 25), której art. 4 stanowił, że postępowanie wywłaszczeniowe, będące w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami niniejszej ustawy. Sąd I instancji uznał, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1952 r., zgodnie z art. 4 ustawy powinno spełniać wymogi wprowadzone ustawą, bowiem weszła ona w życie przed jego wydaniem. Wykonawca narodowych planów gospodarczych - Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu, pomimo wcześniejszego uzyskania zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] września 1951 r. na nabycie nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe, do czasu wydania orzeczenia o wywłaszczeniu powinien był uzupełnić dokumentację o opinię prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia treść art. 4 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r., który wprowadza wyjątki od bezpośredniego stosowania przepisów tej ustawy i nie jest tam wymieniony art. 5 dekretu. Skoro więc nie spełniono wymogu uzyskania stosownej opinii, to uznać należało, że orzeczenie z dnia [...] grudnia 1952 r. rażąco narusza art. 5 ust. 2 dekretu. Odnosząc się do podniesionego przez organy naruszenia art. 8 dekretu wskazać należy, że zgodnie z treścią ust. 1 tego artykułu wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie na nabycie nieruchomości, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zgodnie z ust. 3 tryb wzywania ustalał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W przypadku, gdy zezwolenie na nabycie obejmowało większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane, Przewodniczący mógł ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście). Ust. 4 art. 8 stanowił natomiast, że jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania lub dokonania obwieszczenia nie została zawarta umowa sprzedaży, zamiany albo umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji narodowych planów gospodarczych nieruchomość, w drodze wywłaszczenia. Ponadto, art. 8 dekretu uzależniał dopuszczalność wywłaszczenia od uprzedniego wyczerpania trybu nabycia nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. Dopiero bowiem niezawarcie umowy, w terminie 15 dni od dnia doręczenia wezwania lub dokonania obwieszczenia uprawniało organ do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek złożony przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych. W ocenie Sądu I instancji tryb ten nie został dochowany. Z akt sprawy wynika, że wezwanie do odstąpienia nieruchomości było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu w dniach od [...] października 1951 r. do [...] listopada 1951 r., a zatem zgodnie art. 36 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, ustawowy 15-dniowy termin na wyrażenie zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości upływał w dniu [...] listopada 1951 r. Wniosek wywłaszczeniowy złożony został natomiast w dniu [...] listopada 1951 r., a zatem przed upływem wskazanego w dekrecie 15-dniowego terminu, a tym samym z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 4 dekretu. W ocenie Sądu I instancji organy administracji prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1952 r. i z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych orzekły, że orzeczenie to wydane zostało z naruszeniem prawa, a mianowicie art. 5 ust. 2 i art. 8 ust. 4 dekretu. W skardze kasacyjnej Miasto Poznań, reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosło zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.: 1) art. 5 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że brak załącznika do wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości, a następnie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości w postaci opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej, mimo że zezwolenie na nabycie nieruchomości zostało wydane przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r., stanowi rażące naruszenie prawa; 2) art. 8 ust. 4 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że złożenie wniosku wywłaszczeniowego przed upływem 15 – dniowego terminu przewidzianego na dobrowolne odstąpienie nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, iż zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych postępowanie wywłaszczeniowe będące w toku w dniu wejścia w życie ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami ustawy. Powyższe musi oznaczać, że wszystkie czynności podjęte przed wejściem w życie ustawy pozostają w mocy, nie tracąc waloru zgodności z obowiązującym wówczas prawem. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do wniosku, że wszystkie czynności prowadzone przed wejściem w życie ustawy musiałyby być powtórzone, a więc doszłoby nie do kontynuacji postępowania, ale z nowym postępowaniem wywłaszczeniowych. Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że żaden przepis dekretu nie stanowił, jak długo ogłoszenie wzywające do odstąpienia miało być wywieszone na tablicy ogłoszeń. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, termin ten winien być liczony od dnia wywieszenia. Ponadto zwrócił uwagę, że nawet wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie uniemożliwiało przystąpienia do dobrowolnego zbycia nieruchomości. Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Miasto Poznań wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Nieważność postępowania zachodzi natomiast w przypadkach enumeratywnie wskazanych w treści art.183 § 2 p.p.s.a., tj. jeżeli: 1. droga sądowa była niedopuszczalna, 2. strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany, 3. w tej samej sprawie toczyło się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym, albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona, 4. skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, 5. strona została pozbawiona możności obrony swoich praw, 6. wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny. Na gruncie rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zachodzi nieważność postępowania uzasadniona przyczynami, o których mowa w art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj. strona pozbawiona została możliwości obrony swoich praw. Otóż, należy zwrócić uwagę, iż przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Ministra Budownictwa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu w sprawie wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni 100 m kw., położonej w Poznaniu przy ul. [...]. Przedmiotowa działka, oznaczona nr ewidencyjnym [...], jako niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych została wywłaszczona i przeznaczona pod wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe. Jak wynika z akt sprawy, wywłaszczonej nieruchomości nr [...] odpowiadają części działek: 1) nr [...] stanowiącej własność Miasta Poznania, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz 2) nr [...] stanowiącej własność Miasta Poznania, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w udziałach będącej przedmiotem użytkowania wieczystego jako prawa związanego z dwiema nieruchomościami lokalowymi wyodrębnionymi z tej księgi wieczystej. Właścicielami lokali stanowiących przedmiot odrębnej własności według akt sprawy były M. S., zam. w Poznaniu przy ul. [...] m [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1995 r. oraz J. W., zam. w Poznaniu przy ul. [...] m [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1995 r. W toku postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej zarówno M. S., jak i J. W. jako posiadające interes prawny wywodzony z przysługującego prawa własności do nieruchomości lokalowych, uznane były za strony tego postępowania. Osoby te zostały wskazane również jako strony postępowania w złożonej przez Miasto Poznań w dniu [...] października 2006 r. skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie adnotacji dokonanej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki sądowej powziął jednak wiadomość o śmierci J. W., a ze skróconego odpisu aktu zgonu wynikało, że osoba ta zmarła w dniu [...] września 2001 r. Stwierdzenie powyższej okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obligowało Sąd I instancji do ustalenia kręgu stron postępowania sądowego z uwzględnieniem faktu, że interes prawny związany był ściśle z prawem własności lokalu w Poznaniu przy ul. [...] m [...]. W wykonaniu zarządzenia sędziego z dnia 30 października 2007 r. wnuczka zmarłej J. W. została co prawda wezwana do nadesłania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, jednak wobec nieprzedstawienia postanowienia, sprawa na mocy zarządzenia z dnia 30 stycznia 2008 r. została skierowana na rozprawę. W konsekwencji należy uznać, że rozprawa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie przeprowadzona została bez uprzedniego ustalenia i zawiadomienia następców prawnych uczestniczki postępowania J. W., co spowodowało pozbawienie ich możliwości obrony swoich praw w postępowaniu. Jak bowiem należy wskazać, w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r. o sygn. akt I OSK 1124/07 (LEX 438951), strona pozbawiona jest możności obrony swych praw, jeżeli na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na następnej rozprawie przed wydaniem wyroku. Chodzi przy tym o rzeczywiste pozbawienie strony obrony swych praw i działania w postępowaniu. Na gruncie rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że interes prawny wynikający z tytułu własności do wyodrębnionego lokalu mieszkalnego na nieruchomości, która była przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, dawał podstawę do udziału w postępowaniu przed sądem na prawach strony. Pozbawienie natomiast przez Sąd I instancji możliwości udziału w postępowaniu, a przez to obrony swych praw, traktowane musi być w kategoriach okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Powyższa wada powodująca nieważność postępowania obligowała Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, bez możliwości odniesienia się do zarzutów skarg kasacyjnych, gdyż pozbawienie strony możności obrony swych spraw powoduje, że ocena wydanego w nieważnym postępowaniu wyroku jest bezprzedmiotowa, jeżeli - niezależnie od jej wyniku- orzeczenie to podlega uchyleniu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.