IV SA/Gl 970/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie diety dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych 1) stwierdza nieważność uchwały w części zaskarżonej, 2) orzeka, iż uchwała w jej zaskarżonej części nie może być wykonana Rada Miejska S. w dniu [...] wydała uchwałę Nr [...] w sprawie ustalania inkasentów oraz ich wynagrodzenia za pobór podatków rolnego, leśnego oraz od nieruchomości od osób fizycznych na terenie sołectw Gminy S. oraz ustalenia diet dla przewodniczących organów sołectw. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 37b ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591-tekst jednolity) oraz art. 6b ustawy z dnia 15 listopada 1984r o podatku rolnym ( Dz. U. z 2006r Nr 136 poz. 969), art. 6 ust. 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych ( Dz. U. z 2006r Nr 121 poz. 1244), art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 30 października 2002r. o podatku leśnym ( Dz. U. Nr 200 poz. 1682), art. 47 § 4a i art. 53 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r –Ordynacja podatkowa. W opisanej uchwale, poza zarządzeniem poboru podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości, ustalono inkasentami tych podatków sołtysów poszczególnych wsi wchodzących w skład Gminy S. i prowizje dla sołtysów od zainkasowanych kwot. W § 4 uchwały ustalono natomiast dietę dla przewodniczących organów wykonawczych sołectw w wysokości [...] zł miesięcznie. W dniu [...] Wojewoda Ś. , działając w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591-tekst jednolity) , w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej uchwały Rady Miejskiej S. w części określonej w jej § 4, jako sprzecznej z art. 37b ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. z 2005r. Nr 190 poz. 1606 z późn. zm.). Zdaniem organu skarżącego zakwestionowana regulacja nie stanowi normy prawa powszechnie obowiązującego i jako taka nie może być zawarta w uchwale stanowiącej prawo miejscowe. Ze względu na brak podstawy prawnej pozwalającej na publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały ustalającej zasady, na jakich członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej, Wojewoda Ś. uznał za niedopuszczalne ogłoszenie uchwały regulującej te materie we wskazanym promulgatorze. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska S. wniosła o jej oddalenie, motywując swoje stanowisko faktem braku zakwestionowania przez Wojewodę Ś. uchwały Rady Miejskiej S. Nr [...] podjętej w dniu [...], o analogicznym tytule , w której w § 3 Rada ustaliła dietę dla sołtysów. Uchwała ta ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. i obowiązywała od [...]. Ogłoszenie jej poprzedzało postępowanie w trybie nadzoru. W opinii Rady Miejskiej S. domaganie się stwierdzenia nieważności § 4 zaskarżonej uchwały oznaczało zmianę stanowiska w sprawie, mogące spowodować utratę zaufania do organów kontrolowanych. Podniesiono także, iż zaskarżona uchwała również została opublikowana w dzienniku urzędowym. Powołując się nadto na stanowisko orzecznictwa, a w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006r sygn. I OSK 669/06 organ samorządu terytorialnego stwierdził, iż regulacje powszechnie obowiązujące na terenie gminy winny być całościowo ujmowane w jednym akcie i gdyby nawet jedna norma prawna w uchwale podlegającej opublikowaniu nie wymagała obowiązkowego ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, to nie oznacza to zakazu umieszczania jej w tym samym akcie. Jednocześnie organ zauważył, iż zaskarżona uchwała wydana została w oparciu o przepisy ustawowe o identycznym charakterze upoważnienia. Materia poruszona w uchwale ma charakter przepisów spełniających warunki do zakwalifikowania ich jako prawa miejscowego, są to normy generalne, kształtujący sytuację prawną adresata bliżej nieokreślonego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje min. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta, stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz. 1269/ sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dodać należy, że rozpoznając konkretne sprawy , sądy administracyjne, po myśli art. 134 p.p.s.a nie są związane granicami skargi. Oznacza to, że posiadają uprawnienia do uwzględniania skargi również z uwagi na uchybienia inne niż te, które przytoczyła strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną uchwałę w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi, aczkolwiek z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści skargi. Dostrzeżone bowiem w ramach kontroli ex officio uchybienia mają charakter istotnych i w opinii Sądu odpowiadają pojęciu naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszą kwestią formalnoprawną, jaka wymaga ustosunkowania się przez Sąd, jest kwestia terminowości wniesienia skargi, oraz właściwości organu uprawnionego do kontroli uchwał w przedmiocie diet przewodniczących jednostek pomocniczych. Rozważając pierwszą z podniesionych kwestii, mając na względzie utrwalony już pogląd orzecznictwa, Sąd stwierdza, iż przepisy procedury przed sądami administracyjnymi nie wprowadzają terminu do złożenia skargi przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. ("Szczególna kompetencja nadzorcza organu nadzoru, przyznająca mu prawo skargi do sądu administracyjnego nie została ograniczona żadnym terminem jej realizacji"- wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005r. sygn akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70) Odnosząc się natomiast do właściwości organu uprawnionego do nadzoru nad zaskarżoną uchwałą, trzeba uznać za prawidłowe, iż w zakresie jej treści dotyczącej podatków za właściwą uznała się Regionalna Izba Obrachunkowa ( art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych Dz.U.01.55.577 j.t.), nie rozszerzając swoich kompetencji do kontroli zapisu § 4 zaskarżonej uchwały. Zasady na jakich członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podwórzy służbowej nie zostały objęte treścią art. 11 cyt. wyżej ustawy, brak jest również przepisu szczególnego przekazującego nadzór nad uchwałami wydawanymi na podstawie art. 37b ustawy o samorządzie gminnym do właściwości regionalnych izb obrachunkowych. Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania słuszności skargi, jako zasadniczą potraktował Sąd kwestię ustalenia charakteru prawnego regulacji zawartej w § 4 zaskarżonej uchwały . Doktryna i judykatura uważa, że przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do norm prawa wewnętrznie obowiązującego. Sprawa organów jednostek pomocniczych, a więc również sprawa określenia praw i obowiązków sołtysów pod rządem ustawy o samorządzie terytorialnym jest zatem sprawą wchodząca w zakres prawa wewnętrznie obowiązującego. Mimo podnoszonego przez Radę Miejską S. faktu, iż § 4 uchwały ma swoje umocowanie w przepisach , nawet dodawszy, iż wydany został przez organ stanowiący gminy, nie jest on regulacją, którą można zaliczyć do prawa miejscowego. W ocenie Sądu z samego tylko faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Również to, że regulacja znajduje upoważnienie ustawowe nie przesądza o charakterze unormowania. Wbrew stanowisku organu samorządu terytorialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił przeto pogląd organu nadzoru uznając, iż podejmowana na podstawie art. 37b ustawy o samorządzie gminnym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym jednostek pomocniczych nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego). Dotyczy bowiem tylko sołtysów, a nie nieograniczonego kręgu adresatów, i reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców. gminy normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy. Przypomnieć tu można stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 30 sierpnia 2000 r. sygn I SA 721/2000 LEX nr 57173, i w oparciu o nie stwierdzić, iż uchwała taka nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym. Jest ona niewątpliwie aktem generalnym, bo obowiązywać będzie nie tylko sołtysa funkcjonującego w gminie w dacie jej wydania, lecz jej moc obowiązująca będzie się rozciągać do czasu swego obowiązywania na innych przewodniczących jednostek pomocniczych gminy. Adresatem takiej uchwały nie jest jednak społeczność lokalna gminy , bo wprost do niej ona się nie odnosi. Jest to typowy akt normatywny kierownictwa wewnętrznego mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. W praktyce legislacyjnej organów gmin akty normatywne stanowiące przepisy gminne nie zawsze są odróżniane od aktów normatywnych kierownictwa wewnętrznego. Więcej nawet, niejednokrotnie akty prawa miejscowego zamieszczone są wraz z nakazami i zakazami kierownictwa wewnętrznego i z tego względu ani zewnętrzna forma określonego aktu, ani powołana w nim podstawa prawna i tryb jego publikacji nie mogą przesądzać o ich charakterze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 1992 r. sygn. akt SA/Wr 1125/91 z glosą E. Ochendowskiego OSP 1993 z 11, poz. 210). Nie musi zatem oznaczać automatycznej nieważności przepisu zamieszczenie go w uchwale o zupełnie innej materii , przy uwzględnieniu, iż podstawa prawna dla wydania tego przepisu istnieje, a tym bardziej, gdy nazwa uchwały obejmuje materię regulowaną tym przepisem. Zamieszczenie przepisu niespójnego z resztą regulacji, a nadto o charakterze prawa wewnętrznego, w akcie o charakterze prawa miejscowego nie przesądza także o nieważności tej regulacji. Nie przypadkowo rozróżnia się bowiem akty prawne pod względem formalnym i materialnym. O zasadności takiego poglądu świadczyć może stanowisko Sądu Najwyższego przedstawione w uchwale z dnia 8 lutego 1996 r. sygn III AZP 33/1995 prezentujące, iż regulacja w przedmiocie diet dla sołtysów zawarta w przepisach statutowych nie stanowi błędu. Mimo wielu sporów o charakterze doktrynalnym w przeszłości , obecnie nie budzi wątpliwości, iż statut gminy ma charakter aktu prawa miejscowego. Być może lepiej pod względem redakcyjnym i zgodności z zasadami techniki prawodawczej byłoby, gdyby kwestia diet sołtysów stała się przedmiotem odrębnej uchwały, jednak w sprawie zasad techniki prawodawczej wypowiadało się już niejednokrotnie orzecznictwo, uznając, że przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie techniki prawodawczej ( Dz. U. Nr 100, poz. 908) służą usprawnieniu procesu tworzenia prawa, a nie określeniu norm, których naruszenie skutkuje z mocy prawa nieważność projektów aktów prawnych. Zakres przedmiotowy i podmiotowy uchwały nie wykraczał poza wskazany w jej nazwie obszar. Tytuł uchwały zatem nie wprowadzał w błąd, ustanawiając rozbieżność między nim , a rzeczywistym zakresem regulacji. Prawidłowo też określono podstawę prawną regulacji § 4 uchwały. Natomiast zapis kwestionowanego przez Wojewodę przepisu uchwały jest nie do pogodzenia z obowiązkiem wypełnienia normy blankietowej jaką jest art. 37b ustawy o samorządzie gminnym. Warto tu per analogiam wykorzystać stanowisko orzecznictwa, a przede wszystkim Trybunału Konstytucyjnego, w zakresie orzekania o niezgodności przepisów wykonawczy z delegacją ustawową. Wskazania te nakazują, by unormowania wykonawcze odpowiadały zakresowi i wytycznym , co do treści zawartym w upoważnieniu ustawowym. Upoważnienie zawarte w treści art. 37b ustawy o samorządzie gminnym nakazuje radzie gminy ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. "Ustanowić zasady", to - rozstrzygnąć, wyznaczyć , ustalić odpowiednie kryteria, sposobów lub warunków spełniania określonych uprawnień lub ponoszenia obowiązków. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K. 25/99). Zwrot "zasada" jest w istocie synonimem terminów "oparcie", "podwalina", "fundament" czy też "podstawowy warunek". Jeżeli ustawodawca odwołał się do konieczności ustalenia zasad, to oznacza to, że uprawnieniem tym objął konieczność wyprowadzenia podstawowych reguł (norm) postępowania, określenie punktu wyjścia lub podstaw, na których będzie można oprzeć następujące później konsekwencje ( podobnie wyrok z dnia 5 lipca 1999 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn SA/Łd 480/1999). Zasadą wobec tego nie jest określenie wysokości diet ani ich zróżnicowanie, skoro nie ustalono okoliczności, które skutkują uzyskanie tego uprawnienia. Jak z powyższego można wywnioskować, zaskarżone uregulowanie § 4 uchwały nie określa zasad przyznawania tych świadczeń, gdyż wskazuje wyłącznie na wysokość kwoty przyznanej tytułem diety. Tym samym nie wypełnia wymogów zawartych w cytowanym jako podstawa prawna unormowania przepisie art. 37b ustawy o samorządzie gminnym. Wypada przypomnieć, że zgodnie z obowiązującą organy władzy publicznej zasadą zawartą w art. 7 Konstytucji RP, są one zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa. Wymogi praworządnego działania, które w pełni dotyczą organów jednostek samorządu terytorialnego, nakazywały skonstruowanie uchwały adekwatnie do powołanej podstawy prawnej, w sposób jasny i precyzyjny pod rygorem stwierdzenia jej nieważności jako niespełniającej tych kryteriów. W odniesieniu do zarzutu organu samorządu terytorialnego , iż poprzednia uchwała zawierająca tożsame, co zaskarżone rozwiązanie, nie została zaskarżona przez Wojewodę i uznana za legalną, zauważyć należy, iż takie postępowanie organu nadzoru może zostać zakwalifikowane jako naruszenie art. 8 k.p.a., to jest naruszenia obowiązku prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa. Zgodnie z rozumieniem tej zasady w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, ochronie konstytucyjnej podlegać musi zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji, przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa (por. wyroki TK: z 27 listopada 1997 r., sygn. U. 11/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 67 oraz z 9 października 2001 r., sygn. SK 8/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 211). Nie sposób jednakże przyjąć, iż naruszenie powyższej zasady i nie wypełnienie w sposób należyty obowiązków organu nadzoru mogłoby sanować niezgodną z prawem uchwałę. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. Punkt drugi wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.