II SA/Gl 46/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Gmina K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] roku stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a jako przyczynę uzasadniającą stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały organ nadzoru wskazał na jej niezgodność z art. 17 pkt 7 lit. a) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Gmina K. w skardze do Sądu zarzuciła organowi nadzoru naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazała, że organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia tej uchwały. Przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu [...] roku, a rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w dniu [...] roku, a więc po upływie terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto stwierdzono, że organ nadzoru nie wykazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu, by Rada Gminy K. nie dochowała objętych procedurą planistyczną czynności, od których przeprowadzenia art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia dopuszczalność zmiany planu miejscowego. Powołano się przy tym na wyrok tut. Sądu z dnia 18 lipca 2007 roku, sygn. akt II SA/Gl 213/07. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że ostatni dzień 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia przypadał na sobotę ([...] r.), zaś rozstrzygnięcie wydane zostało w najbliższy poniedziałek tj. [...] r. Do obliczania terminu odpowiednie zastosowanie znajduje art. 57 § 4 kpa. Z kolei zgodnie z powołanym przez organ nadzoru orzecznictwem i stanowiskiem doktryny sobotę należy uznać za dzień wolny od pracy. Odnośnie kwestii merytorycznych organ wskazał, że naruszenie prawa w stosunku do kontrolowanej uchwały polegało na naruszeniu art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 17 pkt 7 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co zostało w ocenie organu wykazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W piśmie procesowym z dnia [...] roku skarżąca Gmina polemizując ze stanowiskiem organu nadzoru wyrażonym w odpowiedzi na skargę, przytoczyła orzecznictwo i stanowisko doktryny przemawiające za trafnością jej poglądu w kwestii obliczania terminu na podstawie art. 57 § 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie podziela jej zasadniczego zarzutu co do uchybienia przez organ nadzoru terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zagadnienie ostatniego dnia terminu było już przedmiotem obszernego orzecznictwa sądowego, w tym NSA i SN. Orzecznictwo to odnosiło się najczęściej do kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi do NSA (w dawnym stanie prawnym: art. 59 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. w związku z art. 57 § 4 k.p.a.) albo terminu do wniesienia środka odwoławczego w postępowaniu cywilnym (por. mający analogiczną treść normatywną art. 115 k.c. w związku z art. 165 § 1 k.p.c.). Zamiast wielu orzeczeń wystarczy przytoczyć w tym miejscu dwa najbardziej charakterystyczne, ale rozbieżne stanowiska wyrażone w uchwałach składu 7 sędziów NSA oraz SN. W uchwale 7 sędziów NSA, FPS 7/00 z dnia 25 czerwca 2001 r., ONSA 2001, nr 4, poz. 149, został wyrażony pogląd, że jeżeli dzień wolny o pracy w pięciodniowym tygodniu pracy przypada na sobotę (nieobjętą ustawą z dnia 18 stycznia 1951 r. od dniach wolnych od pracy - Dz. U. Nr 4, poz. 28 ze zm.), to dzień ten należy uznać za równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA. Z kolei w dniu 25 kwietnia 2003 r. została podjęta uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego, sygn. III CZP 8/03, OSN IC 2004, nr 1, poz. 1, której została nadana moc zasady prawnej. Stosownie do niej, sobota nie jest dniem uznanym ustawowo za wolny od pracy w rozumieniu art. 115 k.c. w zw. z art. 165 § 1 k.p.c. Wskazane uchwały nie są jednak dla Sądu prawnie wiążące. Uchwały składu 7 sędziów NSA podjęte przed 1 stycznia 2004 r. utraciły moc wiążącą (argument z art. 100 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Niewątpliwie powinny być one jednak brane pod uwagę, jako znaczący dorobek dotychczasowego orzecznictwa i instrument ujednolicania wykładni oraz stosowania prawa. To samo odnosi się do uchwał Sądu Najwyższego. Trudność polega jednak na tym, że w przedmiotowej kwestii zostały wypowiedziane przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Sąd Najwyższy poglądy o przeciwstawnej treści. Skład orzekający przychyla się do stanowiska prezentowanego w tezie uchwały 7 sędziów NSA, FPS 7/00 z dnia 25 czerwca 2001 r., a to oznacza, że zaskarżone rozstrzygnięcie należy uznać za wydane z zachowaniem przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu do jego wydania. Skarga podlegała natomiast uwzględnieniu z uwagi na nie wykazanie w zaskarżonym rozstrzygnięciu sprzeczności kontrolowanej przez organ nadzoru uchwały z prawem. Zarzucając sprzeczność uchwały z prawem organ nadzoru wskazał na naruszenie art. 17 pkt 7 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu z wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Tymczasem Wojewoda odmówił uzgodnienia przedłożonego mu w dniu [...] roku projektu planu miejscowego z uwagi na formę przedłożonego dokumentu. Wskazać przyjdzie w tym miejscu, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień, o których mowa w art. 17 pkt 7, dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Oznacza to, że organ uzgadniający dokonuje uzgodnienie, bądź też odmawia jego dokonania, poprzez wydanie postanowienia. Na postanowienie w tym przedmiocie przysługuje gminie zażalenie. Tymczasem w aktach sprawy brak jest takiego postanowienia. Wojewoda odmówił dokonania uzgodnienia pismem z dnia [...] roku. W ocenie Sądu pismo to trudno potraktować jako postanowienie, o którym mowa w art. 106 § 5 kpa. W szczególności nie zawiera ono pouczenia o przysługującym zażaleniu, a ponadto w jego uzasadnieniu, jakkolwiek wskazano konkretny przepis prawa (art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to nie wyjaśniono w jakim zakresie naruszony został ten przepis. Gdyby nawet pomimo wskazanych uchybień uznać pismo Wojewody z dnia [...] roku za postanowienie wydane w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu, to i tak należy stwierdzić, że Wójt Gminy K. miał podstawy do uznania, że projekt został uzgodniony. Wynika to z treści art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w kontrolowanej sprawie. Organ nadzoru odmawiając uzgodnienia nie określił warunków, na jakich może ono nastąpić, ani też nie sprecyzował podstawy prawnej ich określenia. W takiej sytuacji uzgodnienie, a w zasadzie jego brak, nie było wiążące dla organu gminy (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck, Warszawa 2005, s. 213 i nast.). Powyższe rozważania muszą zatem prowadzić do wniosku, że nie doszło do naruszenia przez organ gminy w procedurze planistycznej art. 17 pkt 7 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym nie można uznać, aby mógł on stanowić skuteczną podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej przez organ nadzoru uchwały. Sąd nie badał w niniejszym postępowaniu ewentualnych innych niezgodności uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] roku z prawem. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze, nie zaś uchwała, której to rozstrzygnięcie dotyczyło. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W kwestii wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nie orzeczono w trybie art. 152 powołanej ustawy, a to z uwagi na charakter zaskarżonego aktu i skutki, jakie wywołuje wynikające z art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.