II OSK 1565/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 190/08 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2007 r. nr [..] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 190/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2007 roku uchylająca decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007 roku w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2004 roku Wojewoda Małopolski wydał na wniosek I. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. pozwolenie wodnoprawne na pobór wody podziemnej z tzw. Pasa "D" oraz pobór wody powierzchniowej z rzeki Wisły. Decyzja ta została zmieniona w zakresie ponoszenia kosztów utrzymania Stopnia Wodnego Przewóz przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku. W dniu 18 stycznia 2006 roku (data stempla pocztowego) pełnomocnik J. J. złożył wniosek o wznowienia postępowania w sprawie, domagając się uchylenia powyższych decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postępowanie toczyło się z pominięciem właściciela działki nr [...] obr. [...] K. - N. H., którego interesu prawnego dotyczyła sprawa. Podniesiono, że w momencie wydawania decyzji właścicielem działki był A. K., który zbył własność nieruchomości wnioskodawczyni. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2006 roku Wojewoda Małopolski wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego w dniu [...] października 2004 roku. Decyzją z dnia [...] marca 2007 roku Wojewoda Małopolski orzekł, że decyzja z dnia [...] października 2004 roku, zmieniona decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku, wydana została z naruszeniem art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednocześnie stwierdził, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odwołanie od powyższej decyzji do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniosła J. J. Decyzją z dnia [...] października 2007 roku organ II instancji uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie zbadał czy wniosek o wznowienie postępowania spełniał wymóg formalny dotyczący zachowania ustawowego terminu do jego złożenia. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie wyjaśniono kiedy wnioskodawczyni uzyskała informację o decyzjach Wojewody Małopolskiego z dni [...] października 2004 roku i [...] lutego 2005 roku. Nie została wyjaśniona kwestia następstwa prawnego oraz nie ustalono czy poprzednik prawny skarżącej wiedział o wydaniu przedmiotowych decyzji. Konieczne jest także zbadanie czy wnioskodawczyni nie posiadała informacji o przedmiotowych decyzjach w terminie wcześniejszym niż wskazany we wniosku w związku z podejmowaniem działań zmierzających do zawarcia porozumienia z M. S.A. (następcą prawnym I. S.A.). Niewyjaśniona pozostała także kwestia złożenia przez pełnomocnika skarżącej wniosku o wydanie odpisów przedmiotowych decyzji. W aktach sprawy znajduje się bowiem kopia tego wniosku wraz z adnotacją pracownika organu, że został on założony w dniu 18 grudnia 2005 roku oraz oryginał tego pisma wraz z adnotacją pracownika organu o udostępnieniu materiałów w dniu 16 grudnia 2005 roku. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że działania radcy prawnego D. S. miały miejsce przed udzieleniem jej pełnomocnictwa z dnia 21 grudnia 2005 roku. Ustalania wymaga zatem, czy przed 21 grudnia 2005 roku radca prawny D. S. działał w imieniu skarżącej na podstawie innego, wcześniejszego aktu pełnomocnictwa. Tylko wtedy bowiem będzie można uznać, iż działania radcy prawnego wywołały określone skutki prawne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. J., domagając się jej uchylenia. Skarżąca podniosła, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy. Stwierdziła także, że wniosek o wydanie odpisów decyzji Wojewody Małopolskiego został złożony w dniu 19 grudnia 2005 roku. Data 15 grudnia 2005 roku, którą opatrzone zostało to pismo, została podana omyłkowo. Tym samym niemożliwe było uczynienie na piśmie adnotacji pracownika organu administracji o udostępnieniu do wglądy przedmiotowych decyzji w dniu 16 grudnia 2005 roku. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, bez znaczenia pozostaje data udzielenia przez nią pełnomocnictwa. Skarżąca podniosła także, że w konsekwencji przedstawionych przez nią okoliczności sprawy należy uznać, iż wniosek o wznowienia postępowania został wniesiony w terminie ustawowym. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wznowienie postępowanie ma charakter nadzwyczajny i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, dlatego też dopuszczalność użycia tej procedury podlega ściślej reglamentacji przez ustawodawcę. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, iż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie wyjaśniono w sposób dostatecznie wyczerpujący, w jakiej dacie skarżąca dowiedziała się o decyzjach ostatecznych, które zamierza wzruszyć. Sąd w pełni zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego co do zakresu spraw wymagających wyjaśnienia przez organ I instancji. Zasadnie więc organ odwoławczy uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Od powyższego wyroku J. J. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu prawa materialnego, tj art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż asesor sądowy może pełnić czynności sędziowskie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym i jest uprawniony do wydawania wyroków, w szczególności w sytuacji gdy asesorzy sądowi stanowią większość w składzie orzekającym, podczas gdy w sprawie winny orzekać jedynie osoby mające status sędziego, oraz naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 ust. 1 oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszeń ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie co miało wpływ na wynik sprawy oraz "wydanie wyroku oddalającego skargę w sytuacji, gdy organy prowadzące postępowanie administracyjne naruszyły przepisy normujące jego przebieg i naruszenie takie miało wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, iż nie sposób ocenić, czy skarżąca zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy z akt administracyjnych jasno wynika, iż termin ten został zachowany, b) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż istniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nie ustalenie przez organ pierwszej instancji, czy zachowany został termin do wniesienie wniosku o wznowienie postępowania przewidziany w art. 148 § 1 i 2 K.p.a., a tym samym, iż koniecznym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, podczas gdy z akt administracyjnych jasno wynika, iż termin ten został zachowany, c) art. 148 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy z akt administracyjnych jasno wynika, iż termin ten został zachowany, a tym samym dokonanie przez sąd pierwszej instancji istotnych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem w całości zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej wskazano, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż wniosek o wydanie kopii decyzji został złożony w dniu 19 grudnia 2005 r. i dopiero w tym dniu skarżącą dowiedziała się o treści wydanych w sprawie decyzji. Tym samym dochowała ona terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Zatem organ II instancji zobowiązany był rozstrzygnąć merytorycznie odwołanie skarżącej w sprawie, a nie przekazać ja do ponownego rozpatrzenia. W skardze kasacyjnej zawarty też został wniosek o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono, że w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym instytucji asesury zawartej w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, skarżąca powzięła wątpliwości co do zgodności z Konstytucja RP art. 26 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącej, obie te instytucje uregulowane są w podobny sposób, co nasuwa bardzo poważne wątpliwości dotyczące konstytucyjności asesury uregulowanej w P.p.s.a., zwłaszcza w sytuacji gdy w składzie orzekającym w danej sprawie asesorzy, a nie sędziowie posiadają większość głosów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S.A. z siedziba w Katowicach (następca prawny M. S.A.) wniosła o jej oddalenie oraz przyznanie uczestnikowi kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie uczestnika postępowania zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, a powołane w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenie są oczywiście bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Związanie granicami skargi polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać czy Sąd I instancji naruszył inne jeszcze przepisy poza tymi, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że o zakresie postępowania kasacyjnego decyduje wnoszący skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest więc uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej czy też ich uściślania. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjna można oprzeć na naruszeniu przepisów prawa materialnego lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności odnieść należy się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 16 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkującego nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Zgodnie z brzmieniem cytowanego przepisu nieważność postępowania zachodzi wówczas, gdy skład Sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca. Stosowanie do art. 26 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego ma uprawnienie do powierzenia asesorowi pełnienia czynności sędziowskich. Przepis ten zezwala Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zgodą Kolegium Sądu, powierzyć asesorowi pełnienie czynności sędziowskich w tym Sądzie, na czas określony, nieprzekraczający 5 lat. Powierzenie asesorowi pełnienia czynności sędziowskich uprawnia go do orzekania. Asesor w zakresie orzekania jest niezawisły i podlega jedynie Konstytucji i ustawom. Tak więc w kwestii orzekania ustawodawca zrównał status obu tych funkcji. W wyroku z dnia 24 października 2007 r. sygn. SK 7/06 (Dz. U. Nr 204 poz. 1482), Trybunał Konstytucyjny orzekł wprawdzie o niekonstytucyjności art. 135 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku Prawo o ustroju sądów powszechnych - regulującym status asesorów pełniących czynności sędziowskie w sądach powszechnych - podkreślić jednakże należy, że w uzasadnieniu swego stanowiska wyraził pogląd, iż "nawet stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu przyznającego kompetencje do powierzenia asesorowi sądowemu pełnienia czynności sędziowskich na czas oznaczony, nie może stanowić podstawy do kwestionowania udziału asesora w wydawaniu wyroków w okresie obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu". Przepis art. 135 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych - odpowiadający w swej treści art. 26 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, traci moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, tj. z dniem 5 maja 2009 roku. Zatem do tego czasu dopuszczalnym jest wydawanie orzeczeń przez asesorów w sądach powszechnych. Nawet gdyby przyjąć - stosując pewną analogię - że również art. 26 § 2 cytowanej wyżej ustawy jest niekonstytucyjny, to powyższe stwierdzenie nie jest jednoznaczne z uznaniem za nieważne orzeczeń wydanych w okresie obowiązywania tego przepisu, z udziałem asesorów. Tym samym należy uznać, że wyrok wydany w przedmiotowej sprawie w dniu 8 kwietnia 2008 roku jest zgodny z prawem i udział asesorów przy jego wydawaniu nie powoduje nieważności postępowania. Skoro zatem w niniejszej sprawie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły Naczelny Sąd Administracyjny mógł zbadać zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 134 oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie art. 138 § 2 K.p.a. należy stwierdzić co następuje. Kontrolując decyzje organu odwoławczego uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania Sąd bada jedynie czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki zawarte w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis ten pozwala organowi odwoławczemu wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że zachodzi potrzeba uzupełnienia go w znacznej części. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Niedopuszczalne jest więc rozszerzające interpretowanie go i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. O ile jednak stwierdzi, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania przez organ I instancji w całości lub w znacznej części, zobowiązany jest skorzystać z przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. możliwości. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, iż uzasadnione w sprawie było odstąpienie przez organ odwoławczy od merytorycznej oceny. Organ II instancji wskazał w jakim kierunku i zakresie winno zostać uzupełnione przez organ I instancji postępowanie administracyjne. Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że organ I instancji nie wyjaśnił w wystarczający sposób w jakiej dacie skarżąca dowiedziała się o decyzjach ostatecznych, które zamierzała wzruszyć. Trafnie Sąd I instancji oraz organ odwoławczy przyjęły, iż organ I instancji musi wyjaśnić kwestie następstwa prawnego celem ustalenia czy wiedza o kwestionowanych decyzjach nie dotarła do skarżącej znacznie wcześniej niż zadeklarował to jej pełnomocnik. Nie bez znaczenia też dla rozstrzygnięcia spornej kwestii zachowania terminu jest też wyjaśnienie daty udzielenia przez skarżącą pełnomocnictwa radcy prawnemu D. S. Zakres wyżej wymienionych czynności wskazuje na to, iż zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania w znacznej części. Uczynić to powinien organ I instancji. Przeprowadzenie tych czynności przez organ odwoławczy należałoby uznać za naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.