I OSK 2080/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA del. Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 68/08 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz P. G. kwotę 150 (słownie: sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 8 kwietnia 2008 r. oddalił skargę P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z [...] listopada 2007 r. w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że skarżący, urodzony [...] marca 1986 r., miał ustalony do [...] marca 2006 r. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Toruniu umiarkowany stopień niepełnosprawności i z tego tytułu otrzymywał zasiłek pielęgnacyjny. Po upływie czasu, na który ustalono umiarkowany stopień niepełnosprawności, skarżący wystąpił o ustalanie, że nadal jest niepełnosprawny w takim samym stopniu. Powiatowy i następnie Wojewódzki Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzekły, że skarżący jest niepełnosprawny w stopniu lekkim. Skarżący od decyzji Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności odwołał się do Sądu Rejonowego w Toruniu, który jego odwołanie uwzględnił. W wyniku uwzględnienia odwołania przez Sąd Rejonowy Wojewódzki Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy orzeczeniem z [...] sierpnia 2007 r. ustalił u skarżącego na stałe umiarkowany stopień niepełnosprawności, stwierdzając, że datuje się on od [...] marca 2006 r. Wniosek o zasiłek pielęgnacyjny skarżący złożył [...] października 2007 r. Wójt Gminy Z. decyzją z [...] października 2007 r. przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł miesięcznie poczynając od 1 października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzją z [...] listopada 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołał się na art. 24 ust. 3a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wskazując, że wynika z niego, iż prawo do świadczeń ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym złożono wniosek o kontynuację świadczenia i stwierdził, że skoro skarżący wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożył [...] października 2007 r., to prawidłowo przyznano mu ten zasiłek od 1 października 2007 r. Przedstawiając w uzasadnieniu swego wyroku stanowisko skarżącego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w skardze zarzucił on naruszenie art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 2 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, prowadzącą do przyjęcia, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, a nie od momentu powstania stopnia niepełnosprawności. Skarżący podniósł, jak wskazał to Sąd pierwszej instancji, że nie mógł złożyć wniosku o zasiłek pielęgnacyjny, gdyż nie dysponował orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz wnosił o rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. w sprawie P 28/2007, w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bądź o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przedstawiając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że podziela stanowisko organów administracji, dotyczące ustalenia początku okresu, na który przyznaje się zasiłek pielęgnacyjny. W jego ocenie jest ono uzasadnione treścią art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że ustawodawca umożliwił kontynuację świadczenia rodzinnego w przypadku utraty ważności wcześniejszego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i podjęcia starań o uzyskanie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W art. 24 ust. 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych postanowił bowiem, że do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności należy dołączyć zaświadczenie właściwej instytucji, potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Na poparcie swego stanowiska Sąd pierwszej instancji odwołał się też do orzecznictwa sądów administracyjnych. Odnośnie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. w sprawie P 28/2007 stwierdził, że dotyczy on innej sytuacji, mianowicie przyznania świadczenia rodzinnego po raz pierwszy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji sytuacja w rozpoznawanej sprawie jest inna i ponadto zupełnie uregulowana w art. 24 ust. 3a i 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych i to w sposób, który Sąd pierwszej instancji ocenił, jako zgodny z głównymi tezami powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W oparciu o ten zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania co do zgodności z Konstytucją RP art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący wskazał, że bezsporne jest, iż orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy z [...] sierpnia 2007 r. został na stałe zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, że niepełnosprawność powstała od dnia [...] marca 2006 r. Stwierdził też, że przed dniem [...] marca 2006 r. był już zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i otrzymywał zasiłek pielęgnacyjny. W tej sytuacji, w jego ocenie, zachodzą takie same okoliczności, jak w sprawie, w której Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok z 23 października 2007 r. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący oświadczył, że jego zdaniem nielogiczne jest, aby występował o zasiłek pielęgnacyjny przed uzyskaniem orzeczenia o niepełnosprawności oraz wyjaśnił, że nie był pouczony o procedurze składnia wniosków. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istnieją uzasadnione wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją RP art. 24 ust. 3a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonych decyzji przez organy administracji, w związku z czym postanowieniem z 28 maja 2009 r. przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456), w zakresie, w jakim stanowi, że w przypadku wniosku o ponowne przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, której niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez sąd powszechny jej odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i stanowiącym kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się nie wcześniej niż od pierwszego dnia miesiąca, w którym osoba ta złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego, jest zgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Trybunał Konstytucyjny odpowiadając na to pytanie, wyrokiem z 15 listopada 2010 r. w sprawie o sygn. akt P 32/09, opublikowanym w Dz.U. nr 222, poz. 1455 z dnia 25 listopada 2010 r., orzekł, że: "Art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747, Nr 192, poz. 1378 i Nr 200, poz. 1446, z 2008 r. Nr 70, poz. 416, Nr 138, poz. 872 i 875, Nr 223, poz. 1456 i Nr 237, poz. 1654, z 2009 r. Nr 97, poz. 800 i Nr 219, poz. 1706 oraz z 2010 r. Nr 50, poz. 301), w brzmieniu obowiązującym od 14 stycznia 2006 r. do 1 stycznia 2009 r., przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456), w zakresie, w jakim stanowi, że w przypadku wniosku o ponowne przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności osobie w wieku powyżej 16 lat, której niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez sąd powszechny jej odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i stanowiącym kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się nie wcześniej niż od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba ta złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Zarówno z pytania Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i uwzględniającego go wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że osoba niepełnosprawna winna otrzymać zasiłek pielęgnacyjny za okres, w którym jest – zgodnie z orzeczeniem właściwej władzy publicznej - niepełnosprawna w stopniu uzasadniającym jego przyznanie, niezależnie od tego czy po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności wpierw wystąpiła z wnioskiem o kontynuację tego świadczenia, czy z wnioskiem o ustalenie odpowiedniego stopnia niepełnosprawności. Inaczej mówiąc za istotne uznano nie to kiedy niepełnosprawny wystąpił z wnioskiem o kontynuację świadczenia, ale to czy rzeczywiście, w świetle orzeczenia właściwej władzy publicznej, był niepełnosprawny w odpowiednim stopniu. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zważył, co następuje. Wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego skarga kasacyjna jest zasadna. Zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odczytując powołany przepis w zgodzie z Konstytucją, w sposób wskazany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, należało przyjąć, że w przypadku wniosku o ponowne przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności osobie w wieku powyżej 16 lat, której niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez sąd powszechny jej odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i stanowiącym kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczenia rodzinnego powinno być ustalone nie od pierwszego dnia miesiąca, w którym osoba ta złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego, lecz od utraty ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. W związku z tym decyzja organu administracji, w której przyznano skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny, poczynając od miesiąca, w którym złożył on wniosek o przyznanie tego świadczenia rodzinnego, jak i decyzja organu drugiej instancji, która tę decyzję utrzymano w mocy, naruszają w istotny dla wyniku sprawy sposób art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu ich wydania. Tym samym wyrok Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę skarżącego na te decyzje, został wydany z takim samym naruszeniem tego przepisu. Wobec tego skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, przy czym wobec tego, że jedynym i zasadnym przy tym zarzutem był zarzut naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i rozpoznał skargę w ten sposób, że na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z [...] listopada 2007 r. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny uchylił jedynie decyzję organu drugiej instancji, gdyż w rozpoznawanej sprawie chodzi w istocie o zasiłek pielęgnacyjny za okres poprzedzający datę, od której w decyzji Wójta Gminy Z. z [...] października 2007 r. przyznano skarżącemu świadczenie ([...] października 2007 r.). Niezasadne byłoby zatem uchylanie także decyzji organu pierwszej instancji, gdyż mogłoby to wywołać wątpliwość, co do przysługiwania skarżącemu świadczenia od tej daty, w tym co do świadczeń wymagalnych w przyszłości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu winno obecnie rozważyć czy w świetle brzmienia art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych uwzględniającego wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który zapadł w rozpoznawanej sprawie, skarżącemu należy się i w jakiej wysokości zasiłek pielęgnacyjnych za okres poprzedzający dzień [...] października 2007 r. Na potrzeby rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że w świetle wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego powołany przepis winien być rozumiany w ten sposób, że osoba niepełnosprawna winna otrzymać zasiłek pielęgnacyjny za okres, w którym jest – zgodnie z orzeczeniem właściwej władzy publicznej - niepełnosprawna w stopniu uzasadniającym jego przyznanie, niezależnie od tego czy po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności wpierw wystąpiła z wnioskiem o kontynuację tego świadczenia, czy z wnioskiem o ustalenie odpowiedniego stopnia niepełnosprawności oraz że istotne jest nie to kiedy niepełnosprawny wystąpił z wnioskiem o kontynuację świadczenia, ale to czy rzeczywiście, w świetle orzeczenia właściwej władzy publicznej, był niepełnosprawny w odpowiednim dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego stopniu. W związku z tym właściwą formułą rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu w przypadku uznania, że świadczenie jest należne także za ten okres, będzie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej określenia daty, od której przyznaje się świadczenie i rozstrzygnięcie o dniu, od którego skarżącemu należy się zasiłek pielęgnacyjny. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono jego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na jego rzecz od organu administracji zwrot kosztów postępowania.