I OSK 464/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1896/04 w sprawie ze skargi Burmistrza Gminy B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewoda M. decyzją nr [...] z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w B. przy ul. [...] i [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązek ustalenia odszkodowania z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest bezsporny, zaś do zapłaty zobowiązana jest Gmina B., co jednoznacznie wynika z ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...], stwierdzającej przejście z mocy prawa z dniem [...] własności nieruchomości na rzecz Gminy B. Jak dalej wskazał organ odwoławczy, wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś gmina zarzutów odnośnie ceny nie poparła alternatywnym operatem szacunkowym. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuciła, że skoro drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r., to znaczy, że w dniu 31 grudnia 1998 r. tymi drogami nie były, czyli Gmina nie jest zobowiązana do wypłaty odszkodowania w trybie art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Nie ma też podstaw do nakładania na Gminę obowiązku ciążącego na Skarbie Państwa, tym bardziej że nigdy nie było przekwalifikowania miasta w gminę, a na terenie zawsze były drogi gminne i drogi lokalne miejskie, a Rada Miejska nie podejmowała żadnej uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej. Skarżąca podniosła również kwestię wysokości odszkodowania, podtrzymując zarzut braku podstaw do nakładania na gminę obowiązku ciążącego na Skarbie Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 9 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1896/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody M. z [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl ust. 2 tego przepisu, odszkodowanie wypłaca gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg. Unormowanie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, która następnie zaliczona została do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Kategoria dróg była badana przez Wojewodę przy wydawaniu decyzji nr [...] z dnia [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę B. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości w B. zajętej pod drogi publiczne (dz. ew. [...] i [...]). Wojewoda stwierdził wtedy, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani Gminy, pozostawała jedynie we władaniu Gminy B. jako droga publiczna. Zgodnie zaś z uchwałą Rady Narodowej [...] W. nr [...] z dnia [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] W. i Województwa [...] W. do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] W. Nr [...], poz. [...]) ul. [...] i [...] w B. zaliczone zostały do kategorii dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Ustawodawca z mocy prawa przesądził, które z dotychczasowych dróg publicznych stały się w dniu 1 stycznia 1999 r. drogami publicznymi określonej kategorii. W myśl ustalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego przepis ten wprowadza generalną regułę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu, zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne bez wskazywania ich kategorii. Do kategoryzacji dróg natomiast nawiązuje powołany wyżej przepis art. 103 ust. 2 tej ustawy, który zastępuje kategorię obejmującą drogi gminne i lokalne miejskie, niejako zbiorczą kategorią dróg gminnych. Przepis ten dostosowuje przepisy ustawy o drogach publicznych do nowego modelu ustrojowego władzy lokalnej, w którym brak podstaw do rozróżnienia dróg gminnych w gminach i lokalnych miejskich w miastach, gdy podstawową jednostką podziału terytorialnego, a zarazem podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Wskazanie w art. 73 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, że gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi należy rozumieć jako wskazanie obowiązku odnoszonego do zbiorczej kategorii dróg gminnych, gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin (będących jednolitą kategorią ustrojowa), stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. Przepis art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. należy więc rozumieć jako nakładający na wszystkie gminy (innych jednostek samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. nie było) władające w tym dniu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne gminne (gminne i lokalne miejskie) obowiązek wypłaty odszkodowań (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r. II SA/Łd 2226/01). Skoro zatem droga lokalna miejska była we władaniu Gminy B., a przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi lokalne miejskie oraz gminne czynił zbiorczo drogami gminnymi, to zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy Gmina B. uzyskująca własność nieruchomości zobowiązana jest do zapłaty odszkodowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę. Gmina B. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 i Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.); 2) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): art. 1 i 7 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 26 lutego 2008 r. sygn. akt K 43/07, po rozpoznaniu z udziałem wnioskodawców oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego na rozprawie 28 lutego 2008 r. połączonych wniosków Rady Miejskiej w B. i Rady Miasta P. o zbadanie zgodności art. 73 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) rozumianego jako nakładający na gminę obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi gminne oraz drogi lokalne miejskie, jakie istniały przed dniem 1 stycznia 1999 r. z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji orzekł: "Art. 73 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) jest zgodny z art. 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w pełni prawidłowej wykładni art. 73 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Nie jest zasadny też w związku z tym zarzut niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Niewłaściwe zastosowanie to zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego nieodpowiadającemu hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego. Sąd w pełni prawidłowo, na mocy art. 103 ust. 3 tej ustawy, objął stanem faktycznym drogi lokalne miejskie, jakie istniały przed dniem 1 stycznia 1999 r. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący stawiając naruszenie przepisów postępowania nie wskazał naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a wywodził o naruszeniu przepisów prawa materialnego. Powołanie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez wskazania przepisów postępowania sądowoadministracyjnego nie spełnia wymogu materialnego skargi kasacyjnej. Sąd rozpoznając skargę kasacyjną nie może sam wyprowadzić ani domniemywać rodzaju naruszeń przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji.