I OSK 888/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 153/08 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 153/08 oddalił skargę A. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r. zobowiązującą A. G. wraz ze wszystkimi osobami do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie i przekazania go dysponentowi – Komendantowi Głównemu Policji. W postępowaniu administracyjnym organy ustaliły, iż przedmiotowy lokal stanowi własność m.st. Warszawy i pozostaje w dyspozycji Komendanta Głównego Policji. Skarżący A. G. nie posiada tytułu prawnego do ww. lokalu. Decyzją b. Zarządu Administracyjno-Gospodarczego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. lokal ten został przydzielony ojcu A. G. – K. G., funkcjonariuszowi MO, wraz z żoną K. i synem A. Po śmierci K. i K. G. w przedmiotowym lokalu pozostał syn zmarłego najemcy – A. G. wraz z żoną, zameldowani w tym lokalu w lipcu 2005 r. Organ wskazał, iż skarżący nie jest i nigdy nie był policjantem, w związku z czym nie mógł uzyskać prawa do emerytury lub renty policyjnej. Zainteresowany nie nabył również uprawnień do policyjnej renty rodzinnej po śmierci ojca – emeryta policyjnego. Dlatego też, skarżącemu nie przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobach organów Policji. Natomiast w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego, wydaje się decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Powyższą decyzję zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Zarzucono obrazę naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 691 Kodeksu cywilnego, poprzez całkowite jego pominięcie i odmowę jego zastosowania wobec skarżącego w postępowaniu administracyjnym oraz art. 90 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez niewskazanie tytułu prawnego Komendanta Głównego Policji do lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Powołując się na przepisy art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarżący nie posiada tytułu prawnego do zamieszkiwania w niniejszym lokalu, gdyż prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje tylko policjantowi w służbie stałej w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Dodatkowo w myśl art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje trzem grupom osób niebędących funkcjonariuszami, a mianowicie: byłym policjantom z prawem do renty lub emerytury, ich małżonkom jeżeli w chwili śmierci policjanta spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach, ich dzieciom lub osobom przysposobionym jeżeli w chwili śmierci policjanta spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie zalicza się do żadnej z ww. grup, sam też nie jest funkcjonariuszem Policji. Zdaniem Sądu organ słusznie przyjął, iż skarżący nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i prawidłowo zobowiązał skarżącego do opróżnienia lokalu mieszkalnego. Dodatkowo Sąd wskazał, iż skarżący został objęty przydziałem przedmiotowego lokalu jako niepełnoletnie dziecko pozostające pod opieką rodziców – matki i ojca funkcjonariusza MO. Nie znaczy to jednak, iż obecnie jako osoba pełnoletnia, niebędąca funkcjonariuszem Policji w służbie stałej ani też niespełniająca przesłanek z art. 29 powoływanej ustawy, ma tytuł prawny do zajmowania przedmiotowego lokalu. Tytuł prawny posiadał bowiem tylko zmarły K. G. i tylko on mógł skutecznie powoływać się na prawo najmu. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego niewłaściwości drogi postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego, w postępowaniu sądowym nie są rozpoznawane sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. W niniejszej sprawie ustawa o Policji i ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i ich rodzin, regulujące stosunki najmu lokali pozostających w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyłączają tryb postępowania przed sądem powszechnym, dając prawo Komendantowi Głównemu Policji i Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji do orzekania, w drodze decyzji administracyjnej o opróżnieniu lokalu będącego w dyspozycji organu. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż pozostawienie w dyspozycji nie oznacza prawa własności do lokalu, a jedynie, jak słusznie podnosi organ, uprawnienie do wskazania najemcy lokalu lub wydania decyzji nakazującej nieuprawnionym do przydziału o jego opróżnienie. Art. 90 ust. 1 ustawy o Policji wyraźnie wskazuje sposób pozyskania lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, tj. uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż przedmiotowy lokal nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, stanowi własność m.st. Warszawy i jednocześnie pozostaje w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną i na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżono go w całości zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że lokal nr [...] przy ul. [...] w Warszawie pozostaje w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, podczas gdy w aktach tego lokalu brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na przekazanie go do dyspozycji Komendanta Głównego Policji, a w konsekwencji b) obrazę art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez całkowite jego pominięcie i odmowę jego zastosowania wobec skarżącego w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie; 2) naruszenie przepisów postępowania: c) art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez zaniechanie dowodu uzupełniającego z dokumentów potwierdzających pozostawanie lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie uzyskano miarodajnego dowodu potwierdzającego legalność dysponowania przedmiotowym lokalem przez Komendanta Głównego Policji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumentację zawartą w skardze podnosząc, iż w teczce przedmiotowego lokalu, nie ma jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na przekazanie go w dyspozycję byłemu Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego już w 1948 r. i dlatego też, lokal nie może pozostawać w dyspozycji Komendanta Głównego Policji – jak to przyjął Sąd pierwszej instancji. Nie można bowiem uznać za taki dokument kart ewidencyjnych mieszkania pracowniczego nr [...] i nr [...] albowiem są one wypełnione pismem ręcznym i nie są podpisane oraz nie wynika z nich żadne oświadczenie woli o przekazaniu lokalu do ww. dyspozycji, a zawierają tylko opis lokalu. Wskazano także, iż najważniejszy fakt legalności dysponowania przedmiotowym lokalem przez organy administracji nie został wyjaśniony w toku całego postępowania w tym również postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Dodano, iż skarżący nie kwestionuje prawa własności do przedmiotowego lokalu lecz prawo do dysponowania lokalem przez Komendanta Głównego Policji z uwagi na brak stosownego dokumentu potwierdzającego uzyskanie jego w wyniku bezpośredniej działalności inwestycyjnej ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. To zaś doprowadziło do obrazy art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego, gdyż skarżący jest synem zmarłego najemcy, który legitymuje się ustawowym prawem wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym ojcu. Oznaczałoby to, że wbrew temu, co przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trybem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy byłby tryb postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego za instancję odwoławczą według norm przepisanych. Podtrzymując wcześniejszą argumentację organ dodał, iż nie ma wątpliwości co do tego, że sprawa ma charakter administracyjny a przy jej rozpoznawaniu mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego a nie Kodeksu postępowania cywilnego. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Ponieważ zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego to w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jedną z przesłanek zastosowania tego przepisu jest wystąpienie istotnych wątpliwości w sprawie. W niniejszej sprawie takie wątpliwości nie zachodziły, a więc nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Kwestia braku pozostawania przedmiotowego lokalu w dyspozycji Komendanta Głównego Policji nie budziła wątpliwości, a stanowisko Sądu w tym zakresie zostało uzasadnione. W związku z tym zarzut naruszenia powołanego przepisu postępowania jest całkowicie chybiony. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego odnoszący się również do kwestii pojęcia lokalu "będącego w dyspozycji" użytego w art. 90 ust. 1 cyt. ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego o pozostawaniu danego lokalu w dyspozycji resortu spraw wewnętrznych można byłoby mówić dopiero wówczas gdyby właściciel lokalu w sposób formalny i udokumentowany udzielił takiego uprawnienia jednostce resortu spraw wewnętrznych. Stanowisko to nie jest trafne. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, iż lokal ten jako mieszkanie służbowe został przydzielony w roku 1971 ojcu skarżącego – jako funkcjonariuszowi resortu spraw wewnętrznych. Przy czym lokal ten został wcześniej zwolniony przez osobę, która również uzyskała go w 1948 r. w drodze przydziału dokonanego przez resort spraw wewnętrznych. Dodać przy tym należy, że obowiązujący w dacie przydziału przepis art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. – Prawo lokalowe (Dz.U. z 1962 r. Nr 47, poz. 227) przewidywał, że nie podlegają publicznej gospodarce lokalami budynki i lokale przeznaczone na zakwaterowanie MO oraz funkcjonariuszy służby więziennej i zakładów poprawczych. Analogiczną regulację utrzymywały również kolejne ustawy poświęcone tej materii, tj. ustawa z dnia 16 lipca 1987 r. – Prawo lokalowe (Dz.U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165), ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) i obecnie obowiązująca, ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie I CKN 683/00 reprezentował pogląd, że lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o Policji jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostki podległej temu resortowi. Tak jak wskazano wyżej nie budzi wątpliwości, że przedmiotowym lokalem od 1948 r. dysponował resort spraw wewnętrznych i taki stan istniał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W związku z tym nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dot. niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji powołanego art. 90 ust. 1 ustawy o Policji. Całkowicie chybiony jest również zarzut niezastosowania przez Sąd administracyjny przepisu art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego. Przepis ten reguluje kwestie wstąpienia w stosunek najmu w razie śmierci najemcy i roszczenia z tym związane rozpoznawane są w postępowaniu cywilnym przez sądy powszechne. Sąd administracyjny nie jest właściwy w tych sprawach, a w niniejszej sprawie zgodnie z kompetencjami określonymi zarówno w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jak i w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz 209 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Przy czym oddalając wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Sąd uznał, iż organ nie wykazał, aby takie niezbędne koszty w tym postępowaniu poniósł.