II GSK 798/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Z. F. i A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 130/08 w sprawie ze skargi I. Z. F. i A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na towarzystwo funduszy inwestycyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz I. Z. F. i A. w W. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę I. Z. F. i A. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że skarżąca w dniu [...] lipca 2006 r. wystąpiła z wnioskiem o dopuszczeniu jej do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się wówczas przed Komisją Papierów Wartościowych i Giełd w sprawie o nałożenie na P. P. T. F. I. S.A. kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. KPWiG odmówiła skarżącej dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymała to rozstrzygnięcie w mocy. W tym też dniu KPWiG, rozpoznając sprawę na skutek wniosku P. P. złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a., utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2006 r. o nałożeniu na to towarzystwo funduszy inwestycyjnych kary pieniężnej. Zarówno postanowienie z dnia [...] sierpnia 2006 r. jak i decyzja z tej daty były przedmiotami skarg wniesionych do sądu administracyjnego odpowiednio przez I. Z. F. i A. i P. P. T. F. I. S.A.. W tej pierwszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2078/06 uchylił obydwa postanowienia KPWiG z dnia [...] lipca 2006 r. i z [...] sierpnia 2006 r., odmawiające dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym o nałożeniu kary pieniężnej. Wyrok uprawomocnił się w dniu 6 lipca 2007 r., po czym powołując się na to orzeczenie skarżąca złożyła do obecnie właściwego organu - Komisji Nadzoru Finansowego, zwanej dalej KNF-wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. KNF decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówiła wznowienia postępowania. Uzasadniając odmowę podała, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zawisła sprawa ze skargi kasacyjnej P. P. T. S.A. wniesionej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2006 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2046/06, oddalającego skargę na decyzję KPWiG z dnia 29 sierpnia 2006 r. o nałożeniu kary pieniężnej. Organ przyjął, że w przypadku zawisłości sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tej samej sprawie i dotyczy to również postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o wznowienie postępowania. Nie jest, bowiem możliwe równoczesne prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym i postępowania sądowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją KNF z dnia [...] listopada 2007 r. Oddalając skargę na decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. Sąd I instancji poinformował najpierw, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2007 r. o sygn. akt II GSK 234/07 oddalił skargę kasacyjną P. P. T. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2006 r. oddalającego skargę P. P. T. SA na decyzję Komisji Papierów Wartościowych i Giełd w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Z tego faktu Sąd wywiódł tezę, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonana została ostateczna ocena zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania decyzji KPWiG o nałożeniu kary pieniężnej. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zauważył przy tym, że skarżąca I. Z. F. i A. formalnie nie stała się stroną zakończonego postępowania administracyjnego. Zakładając jednak, iż na skutek wyroku WSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. i w wyniku wznowienia postępowania nabyłaby prawa strony, to stosownie do art. 146 § 2 k.p.a. organ administracji nie mógłby uchylić decyzji w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie Sądu I instancji, w świetle prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego taki przypadek zachodzi w tej sprawie. Wobec tego żądanie wznowienia postępowania administracyjnego, w tym jedynie celu by dopuścić skarżącą do udziału w postępowaniu zakończonym nie tylko decyzją ostateczną, lecz i prawomocną, jak również prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego było niedopuszczalne i z taką argumentacją Sąd I instancji oddalił skargę w oparciu o art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej I. Z. F. i A. domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 146 § 2 k.p.a, 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., 3) art. 170 p.p.s.a., 4) art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że bez własnej winy została pozbawiona możliwości podejmowania czynności procesowych oraz podejmowania działań na rzecz ochrony interesu społecznego, w tym interesu swoich członków i dlatego może skutecznie żądać na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania. Wywodziła także, iż niedopuszczalnym jest przenoszenie prawomocności materialnej orzeczenia wydanego na skutek zaskarżenia decyzji wydanej w trybie zwyczajnym, na postępowanie, które toczy się w trybie nadzwyczajnym. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. skarżąca podniosła, że związanie wyrokiem uchylającym postanowienia odmawiające dopuszczenia Izby do udziały w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, oznacza, że w celu realizacji tego orzeczenia koniecznym jest zastosowanie nadzwyczajnego trybu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast oparcie zaskarżonego wyroku na treści art. 146 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego domagała się jej oddalenia, wykazując, iż kwestionowany wyrok jest zgodny z prawem. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów niezbędnym jest uporządkowanie newralgicznych dla wyniku postępowania kasacyjnego okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Otóż Sąd I instancji na skutek skargi wniesionej przez skarżącą zobowiązany był dokonać oceny legalności decyzji KNF z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzoru nad rynkiem finansowym wskazał, że przyczyną odmowy wznowienia postępowania jest to, iż przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie ze skargi kasacyjnej wniesionej przez P. P. T. S.A. od wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę na decyzję Komisji z dnia 29 sierpnia 2006 r. o nałożeniu kary pieniężnej. Analizując treść art. 56 p.p.s.a. KNF uznała, że jakkolwiek przepis ten nie odnosi się wprost do sytuacji, jaka powstaje w chwili, kiedy został złożony wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego już po wniesieniu skargi do sądu, to podpierając się jego wykładnią i orzecznictwem, przyjęła, że zawisłość sprawy sądowoadministracyjnej stanowi przeszkodę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z sformułowań zawartych w końcowych fragmentach uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, iż KNF tak zdefiniowaną przeszkodę traktowała, jako przemijającą ("w chwili obecnej...toczy się postępowanie"). Podkreślenia przy tym wymaga, iż KNF nie wskazała w uzasadnieniach obydwu decyzji jakiejkolwiek innej podstawy odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Istotnym jest również to, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego kończący postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o nałożenie kary pieniężnej zapadł po wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie. Te podstawowe dla sprawy elementy w ogóle uszły uwadze Sądu I instancji, który oparł się na zdarzeniach zaistniałych po wydaniu zaskarżonej decyzji (wyrok NSA), a nadto nie odniósł się do przyczyny odmowy wznowienia postępowania administracyjnego podanej w kontrolowanym akcie. To zaniechanie kontroli prawidłowości stanowiska KNF zaprezentowanego w zaskarżonych decyzjach uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny trafności poglądu o zawisłości sprawy sądowoadministracyjnej, jako przeszkodzie w uruchomieniu nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej. Pogląd taki powinien bowiem wpierw ocenić Sąd I instancji. W poddanym kontroli kasacyjnej orzeczeniu Sąd I instancji oddalił skargę z dwóch powodów. Po pierwsze, opierając się na art. 170 p.p.s.a., uznał, że oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę na decyzję o nałożeniu kary pieniężnej oznacza, że skontrolowana decyzja nie posiada kwalifikowanych wad prawnych. Po wtóre, przyjął, analizując treść art. 146 § 2 k.p.a., że organ nie mógłby uchylić decyzji, w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. O tym z kolei, że zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, według Sądu I instancji przesądził wyrok zapadły w sprawie o sygn. akt II GSK 234/07, w którym "dokonana została ostateczna ocena zgodności z prawem decyzji KPWiG tak pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania" (uzasadnienie wyroki str. 3). Odnosząc się wpierw do kwestii związanych z wykładnią art.170 p.p.s.a. zważyć należy, że w istocie Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż ostateczna i prawomocna kontrola decyzji wydanej w trybie zwykłym nie stwierdzająca wad prawnych tej decyzji wyklucza bądź ogranicza możliwość uruchomienia nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji przewidzianych dla rozstrzygnięć wadliwych. Tym samym Sąd I instancji uznał, że zachodzi tożsamość sprawy prowadzonej w trybie zwykłym ze sprawą prowadzoną w trybie nadzwyczajnym. Tymczasem zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie prezentowany jest pogląd przeciwny, a mianowicie o braku tożsamości "zwykłych" i "nadzwyczajnych" postępowań administracyjnych, który Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni podziela. Na gruncie sytuacji faktycznej, gdy wpierw sąd administracyjny oceniał legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a następnie kontrolował decyzję w przedmiocie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt SK 6/05 (Dz. U. Nr 190, poz. 1171), w którego uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje także sytuacje, "gdy sędzia wcześniej brał udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku, a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na akt w przedmiocie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w którego następstwie zaskarżona i wcześniej poddana kontroli sądowej decyzja może zostać wzruszona" (uzasadnienie wyroku TK str. 9). Jakkolwiek wyrok ten dotyczył konstytucyjności art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to przytoczone fragmenty jego uzasadnienia wskazują, iż nie budziła wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego możliwość prowadzenia administracyjnych postępowań nadzwyczajnych, w sytuacji, gdy uprzednio sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym, objętą późniejszym postępowaniem wznowieniowym. Zasadnie wiec twierdzi autor skargi kasacyjnej , iż Sąd I instancji naruszył art. 170 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że błędnie wykładając omawiany przepis Sąd I instancji niewłaściwie go zastosował z tej również przyczyny, że w wiążącym dla kontroli zaskarżonej decyzji stanie faktycznym postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało jeszcze zakończone wyrokiem. Za trafny należało uznać także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 146 § 2 k.p.a. powiązany w petitum skargi kasacyjnej z art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przepis ten określa przesłankę ograniczającą dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania, a nie, jak przyjął to Sąd I instancji, przesłankę odmowy wznowienia postępowania. Inaczej rzecz ujmując przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a. odnosi się tylko do takich sytuacji, gdy organ ponownie dokonuje rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, nie ma natomiast zastosowania na etapie ustalenia dopuszczalności wznowienia. Słusznie zauważa kasator w uzasadnieniu tego zarzutu skargi kasacyjnej, iż zastosowanie komentowanego przepisu w procesie oceny legalności decyzji wydanej w oparciu o art. 149 k.p.a. i oddalenie na tej podstawie skargi, stanowiło naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu kontrolowanego w granicach skargi kasacyjnej wyroku, oddalając skargę Sąd I instancji oparł tezę o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jedynie na analizie art. 170 p.p.s.a. i art. 146 § 2 k.p.a. Nie odniósł się, o czym już była mowa, do przyczyny odmowy wznowienia postępowania podanej w zaskarżonej decyzji ani też do związana organu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r. uchylającym postanowienia odmawiające dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Z tej przyczyny zarzut skargi kasacyjnej obejmujący art. 153 p.p.s.a. należało uznać, co najmniej za przedwczesny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (Dz. U. Nr 163 poz.1349 ze zm.) .