II OSK 1270/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1895/07 w sprawie ze skargi T. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody M. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Dzielnicy P. – P. m. W. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz T. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r. uchylił zaskarżone przez T. S. zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2007 r., zn. [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda Mazowiecki stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Dzielnicy [...] m.st. Warszawy T. S.. W uzasadnieniu zarządzenia podał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż T. S., wybrany w dniu 12 listopada 2006 r. radnym Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Wojewoda stwierdził, że T. S. jest jednym ze wspólników spółki jawnej "S. Sp. j." z siedzibą w W. przy ul. [...], a w prowadzonej działalności gospodarczej Spółka wykorzystuje pięć nieruchomości gruntowych, przy czym dwie spośród nich stanowią własność miasta stołecznego Warszawy. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II OSK 61/05, w którym wyrażono stanowisko, że w oparciu o przepis art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy do radnych dzielnicy stosuje się przepisy dotyczące radnych gminy, przy czym w ocenie Wojewody w rozpatrywanej sprawie użyty w tym przepisie zwrot "odpowiednio" oznacza stosowanie przepisów wprost, a taki sposób stosowania przepisów obejmuje wszystkie przepisy regulujące sferę obowiązków i uprawnień radnego, w tym przepisy wprowadzające ograniczenia w zatrudnieniu oraz w prowadzeniu działalności gospodarczej. Przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), wskazuje, że naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności powoduje wygaśnięcie mandatu radnego. Tymczasem zgodnie z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Złamanie zakazu stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, o ile radny prowadzący przed wykonywaniem mandatu działalność gospodarczą nie skorzysta z trybu uregulowanego w art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym i nie zaprzestanie prowadzenia takiej działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Wojewoda, w dniu [...] marca 2007 r. wezwał Radę Dzielnicy [...] do podjęcia w terminie 30 dni uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu T. S.. Rada nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu. Taki stan rzeczy upoważniał Wojewodę, w myśl art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do wydania w tym zakresie zarządzenia zastępczego. Na powyższe zarządzenie skargę do sądu administracyjnego wniósł T. S., zarzucając naruszenie przepisów art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podał, że działalność gospodarczą na [...] prowadzi jako jeden ze wspólników, istniejącej od ponad 40 lat, spółki "S. Sp. j.", która dzierżawi nieruchomości od dłuższego czasu i to znacznie wcześniej niż on rozpoczął działalność samorządową. Stwierdził, że działki należące do m.st. Warszawy wykorzystywane są głównie na parkingi i dla prowadzonej działalności gospodarczej mają jedynie charakter pomocniczy. Zdaniem skarżącego zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny poprzez wykorzystywanie swojej funkcji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich, a możliwość taką radny miałby wówczas, gdy uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy. W przypadku radnego dzielnicy sytuacja jest jednak odmienna, ponieważ dzielnice Warszawy mają zadania określone ustawowo, a ich zakres może być rozszerzany uchwałami Rady m.st. Warszawy. Do właściwości Rady m.st. Warszawy, jak stwierdził, należą sprawy związane z gospodarowaniem nieruchomościami stanowiącymi własność gminy Warszawy, a dzielnice zarządzają tym mieniem tylko w takim zakresie, jaki wynika z zadań przekazanych im ustawowo i uchwał Rady m.st. Warszawy (art. 11 ustawy o ustroju m.st. Warszawy). Ponadto stwierdził, że z ustawy o ustroju m.st. Warszawy wynika, że m.st. Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu ze swoją radą - Radą m.st. Warszawy, zatem zakaz wyrażony w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym dotyczy sytuacji, w której byłby radnym m.st. Warszawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zakaz, o którym mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym ma charakter bezwzględny i nie został uzależniony przez ustawodawcę od potencjalnych możliwości uzyskania wpływu na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez organy jednostki samorządu terytorialnego; co więcej w świetle przepisu art. 5 ustawy o ustroju m.st. Warszawy dzielnica nie jest odrębną od miasta jednostką samorządu terytorialnego, a jedynie jednostką pomocniczą "macierzystej" jednostki, tj. m.st. Warszawy - gminy mającej status miasta na prawach powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone zarządzenie zastępcze stwierdził, że bezsporne jest, iż T. S. - radny Dzielnicy [...] m.st. Warszawy prowadził działalność gospodarczą wspólnie z innymi osobami w formie spółki jawnej "S. Sp. j." z wykorzystaniem mienia komunalnego w postaci działek stanowiących własność m.st. Warszawy. Skoro z ustaleń organu wynika bowiem, że skarżący jest dzierżawcą na cele prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej działki położonej przy ul. [...], a drugą z działek przy ul. [...] dzierżawi spółka jawna, której jest wspólnikiem, z przeznaczeniem na parking, a nadto skoro skarżący wyjaśnił, że działki te wykorzystuje prowadząc działalność gospodarczą, to nie ulega wątpliwości, że prowadzi on działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego stanowiącego własność m.st. Warszawy, a także jest przedstawicielem w prowadzeniu tej działalności (jako wspólnik spółki jawnej - art. 29 § 1 Kodeksu spółek handlowych). Sąd wskazał, że w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, przepisy dotyczące radnych gminy stosuje się do radnych dzielnicy odpowiednio. Odpowiednie stosowanie oznacza zaś, że niektóre rozwiązania dotyczące statusu radnych zawarte w ustawie o samorządzie gminnym mają wprost zastosowanie do radnych dzielnicy, niektóre będą stosowane z modyfikacjami, a niektóre nie będą miały zastosowania. Z tego względu, oceny spełnienia przesłanki warunkującej stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na naruszenie zakazu określonego w art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, należało dokonać z uwzględnieniem zarówno zakresu zadań dzielnic warszawskich, charakteru wykorzystywanego mienia, jak i odrębności statusu radnych dzielnicy, status radnych dzielnic warszawskich nie jest bowiem taki sam jak radnych Gminy Warszawa. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad organ wykonawczy może dokonywać tych czynności za zgodą rady gminy. Rada gminy uzyskała też uprawnienia szczególne w zakresie gospodarki nieruchomościami na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd stwierdził, że aby ustalić zakres właściwości określonej dzielnicy należy ponadto sięgnąć do aktów prawa miejscowego. W myśl § 44 ust. 2 pkt 3 i 4 Statutu m.st. Warszawy (stanowiącego załącznik do uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXII/743/2008 z dnia 10 stycznia 2008 r. - Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 23, poz. 875) do zakresu działania dzielnic należą, niezastrzeżone dla organów Miasta, sprawy lokalne o zasięgu dzielnicowym: sprawy nieruchomości Miasta położonych na obszarze właściwej dzielnicy (pkt 3) oraz sprawy nabywania i zbywania nieruchomości Miasta, położonych na obszarze właściwej dzielnicy, w zakresie i trybie określonym zarządzeniem Prezydenta (pkt 4). Z kolei stosownie do ust. 3 § 44 kompetencje organów dzielnic w sprawach wymienionych w ust. 2, z wyłączeniem spraw określonych w pkt 4, określa Rada Miasta w odrębnej uchwale, a jak stanowi ust. 4 zadania i kompetencje dzielnicy wynikające z ustaw, Statutu, statutów dzielnic i innych uchwał Rady Miasta, realizowane są przez odpowiednio radę dzielnicy i zarząd dzielnicy. Rada Miasta nie skorzystała z uprawnienia przyznanego jej na mocy ogólnej normy kompetencyjnej zamieszczonej w § 44 ust. 3 Statutu i nie podjęła odrębnej uchwały dotyczącej kompetencji dzielnic, w tym Rady Dzielnicy [...] w przedmiocie nieruchomości Miasta położonych na jej obszarze. Nie wydano również innych aktów w części dotyczącej nabywania i zbywania nieruchomości Miasta położonych na obszarze właściwej dzielnicy (§ 44 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 Statutu). Oznacza to, że obowiązują dotychczasowe akty regulujące powyższe zagadnienia, czyli uchwała Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata wraz załącznikiem (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 119, poz. 2927 ze zm.) oraz dwa zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 marca 2006 r., odpowiednio - Nr 3355/2006 w sprawie zasad wydzierżawiania na okres do trzech lat, nieruchomości miasta stołecznego Warszawy i nieruchomości Skarbu Państwa, dla których organem reprezentującym właściciela jest Prezydent m.st. Warszawy wraz z załącznikiem oraz Nr 3357/2006 w sprawie zasad wydzierżawiania na okres powyżej trzech lat, nieruchomości miasta stołecznego Warszawy wraz z załącznikiem. Z treści powołanej uchwały Rady m.st. Warszawy oraz dwóch wymienionych zarządzeń Prezydenta m.st. Warszawy nie wynika, aby Rada Dzielnicy, a w szczególności Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy miała jakiekolwiek kompetencje w zakresie gospodarowania nieruchomościami m.st. Warszawy. Mając zatem na uwadze, że Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nie ma żadnych kompetencji w zakresie nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego tej dzielnicy. Radny Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nie może bowiem wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych w sprawach z zakresu gospodarowania nieruchomościami komunalnymi stanowiącymi własność m.st. Warszawy. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Wojewoda Mazowiecki zarzucił naruszenie art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie, w szczególności przyjęcie, że w niniejszej sprawie naruszenie zakazu zawartego w przepisie art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym nie miało miejsca ze względu na zakres zadań dzielnic warszawskich i odrębności statusu radnych dzielnicy a co za tym idzie brak wpływu radnego dzielnicy na treść uchwał i decyzji podejmowanych w sprawach z zakresu gospodarowania nieruchomościami komunalnymi stanowiącymi własność m.st. Warszawy. W związku z tymi naruszeniami wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej ,biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w sprawie nie zachodzi. Wykładnia przepisu art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Z 2001 r.,Nr 142, poz.1591 ze zm.) dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest wykładnią prawidłową. W myśl art. 24f ust. 1 radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Na podkreślenie zasługuje , w kontekście stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza określenie "...z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.." T. S. uzyskał mandat radnego Dzielnicy [...] czyli radnego jednostki pomocniczej gminy Warszawa a nie samej gminy. Wykorzystywane przez niego od wielu lat grunty są przedmiotem prawa własności m.st. Warszawy i są zarządzane przez m.st. Warszawa. Dzielnica , w której T.S. uzyskał mandat , może zarządzać mieniem m.st. Warszawy tylko w takim zakresie, jaki wynika z zadań przekazanych jej ustawowo oraz uchwał Rady m.st. Warszawy. Aby ustalić zakres właściwości określonej dzielnicy w sferze zarządu nieruchomościami należy, poza przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r.,Nr 261,poz.2603 ze zm.),wziąć pod uwagę także akty prawa miejscowego, których wnikliwą analizę przeprowadził Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak wynika z tej analizy – w dacie orzekania - Rada m.st. Warszawy nie skorzystała ze statutowego uprawnienia do scedowania na Dzielnicę [...] kompetencji do zarządzania nieruchomościami Miasta położonymi na jej obszarze .W tej sytuacji, co zasadnie podniósł Sąd Instancji, obowiązują dotychczasowe akty regulujące te kwestie , czyli uchwała Nr XXVIII/534/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata wraz z załącznikiem (Dz.Urz.Woj.Maz.Nr 119,poz.2927 ze zm.) oraz dwa zarządzenia Prezydenta M.st. Warszawy z dnia 30 marca 2006 r.- Nr 3355/2006 w sprawie zasad wydzierżawiania na okres do trzech lat nieruchomości miasta stołecznego Warszawy i nieruchomości Skarbu państwa, dla których organem reprezentującym właściciela jest Prezydent m.st. Warszawy wraz z załącznikiem oraz Nr 3357/2006 w sprawie zasad wydzierżawiania na okres powyżej trzech lat nieruchomości m.st. Warszawy wraz z załącznikiem. Z treści powołanych aktów prawnych nie wynika by Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy miała – w dacie orzekania - jakiekolwiek kompetencje , choćby opiniodawcze, w zakresie gospodarowania nieruchomościami m.st. Warszawy. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41,poz. 361 ze zm.) do radnych dzielnicy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące radnych gminy. Zwrot "odpowiednio" nie może być tłumaczony jedynie jako nakazujący obowiązywanie wprost przepisu art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. Oznacza on , że w stosunku do radnych dzielnic warszawskich określone przepisy ustawy o samorządzie gminnych dotyczące radnych gmin mogą być stosowane wprost, mogą nie mieć zastosowania lub mogą być stosowane ale z odpowiednimi modyfikacjami. Dotyczy to także przepisu art. 24 f ust. 1 i 1a. u.s.g. Ocena zakresu i sposobu zastosowania "odpowiednio" określonych przepisów do radnych dzielnic warszawskich musi uwzględniać szczególny status dzielnic , w tym zakres przyznanych im ustawowo i aktami prawa miejscowego zadań i kompetencji. Musi także uwzględniać cel rozwiązań "antykorupcyjnych" , w tym powołanego przepisu art. 24f u.s.g. Nie oznacza to, że status radnego dzielnicy nie jest równy statusowi radnego m.st. Warszawy, oznacza jedynie to, że szczególny status dzielnic wpływa na zakres stosowania w stosunku do radnych dzielnic przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących radnych. Rozwiązania "antykorupcyjne" nie mają na celu jedynie czy przede wszystkim ochronę niezależności radnych przed naciskami ze strony organu wykonawczego. Celem regulacji z art. 24f ust.1 i 1a u.s.g. jest m.in. ograniczenie możliwości wpływania radnych poprzez ich własne działanie, związane z wykonywaniem mandatu , na gospodarowanie majątkiem gminy w celu uzyskania jakichkolwiek korzyści własnych z tym majątkiem związanych. W sytuacji zatem gdy organy określonej dzielnicy warszawskiej nie mają żadnych , nawet opiniodawczych, kompetencji w zakresie nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy a takie nieruchomości wykorzystuje w swojej działalności gospodarczej radny dzielnicy to - uwzględniając "odpowiednie" stosowanie przepisów u.s.g. dotyczących radnych i cel regulacji antykorupcyjnych - brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego dzielnicy na podstawie art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. Naruszenie powołanych przepisów pociąga za sobą sankcję ustrojową bardzo poważną – wygaśnięcie mandatu radnego .Tym samym przepisy te nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. Odesłanie do "odpowiedniego" stosowania do radnych dzielnicy przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących radnych nakazuje rozważanie , w odniesieniu do określonej sytuacji faktycznej i prawnej , zakresu stosowania tych przepisów z uwzględnieniem szczególnego statusu dzielnic m.st. Warszawy, ich zadań i kompetencji. Zważywszy zatem , że zarzuty skargi kasacyjnej nie miały usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.