II SA/Ol 66/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. P.K. wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2007 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia 12 marca 1974 r. twierdząc, iż wskazana w nim jako właściciel gospodarstwa rolnego E.K., nie była jedyną osobą uprawnioną do gospodarstwa, ponieważ spadkobiercami po zmarłym właścicielu były również inne osoby, w tym wnioskodawca. Zarzucał on naruszenie przepisów procesowych w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie aktu własności. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło P.K. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu. Organ orzekający wskazał, że podstawę prawną przedmiotowego aktu stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Decyzja ta jest prawomocna. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W tej sytuacji, w ocenie organu administracji, wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu jest bezskuteczny. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy P.K. wywodził, że cytowany przez organ art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. dotyczy innego stanu faktycznego niż objęty jego wnioskiem. W stanie faktycznym sprawy, zdaniem wnioskodawcy, zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, w szczególności art. 1 ust. 1. Przedmiotowe gospodarstwo zostało bowiem przekazane decyzją administracyjną spadkobiercom właściciela, wobec czego nie było własnością Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy własną decyzję "[...]". Organ administracji stwierdził w uzasadnianiu, że z art. 12 ust. 1 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych wynika, iż akt własności ziemi wydany w oparciu o przepisy tej ustawy jest decyzją administracyjną. Mają do niej zastosowanie przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, w tym art. 63 ust. 2. Bez znaczenia pozostaje fakt, iż przedmiotowe gospodarstwo nie stanowiło własności Skarbu Państwa. Powołana wyżej ustawa regulowała nie tylko zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, ale również inne kwestie, w tym zmieniła między innymi przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 1991 r. Nr 7, poz. 24, ze zmianami) i ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1991 r. Nr 18, poz. 80, ze zmianami). Kolegium wywiodło, że skoro decyzja z dnia 12 marca 1974r. jest ostateczna, to ma do niej zastosowanie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r., wobec czego zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze P.K. zarzucił organowi orzekającemu błędną interpretację przepisów prawa materialnego, to jest ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez pominięcie faktu, iż przedmiotowy akt został wydany po zakończeniu postępowania wszczętego na wniosek, który został sfałszowany przez siostrę skarżącego. Podniósł ponadto, że był uprawniony do udziału w spadku po zmarłym właścicielu przedmiotowej nieruchomości wraz z matką i siostrą, lecz pozbawiono go możliwości wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie nadania własności nieruchomości jego matce. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. nie można zastosować do przedmiotowego aktu własności przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji. Bez względu na to, czy akt ten był obarczony wadami wymienionymi w art. 156 §1 Kpa, nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu, gdyż jest on ostateczny. Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zmianami) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270, ze zmianami), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ten ostatni przepis dał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie podstawę do uwzględnienia skargi, lecz z innych powodów niż wskazywane przez skarżącego. W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowo administracyjnej podlegały dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, czy w obowiązującym obecnie stanie prawnym możliwe jest wzruszenie w trybie administracyjnym ostatecznej decyzji – aktu własności ziemi. Po drugie w jaki sposób winno być zakończone postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności takiego aktu. Jak wynika z akt administracyjnych Naczelnik Powiatu aktem własności ziemi z dnia 12 marca 1974 r. stwierdził nabycie przez E.K. własności nieruchomości rolnej. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250, ze zmianami), regulujące zasady i tryb poświadczania nabycia z mocy prawa własności nieruchomości rolnych. Decyzja ta jest ostateczna. Wyjaśnić należy, że co do zasady możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej na zasadach przewidzianych w rozdziale 13 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jej uchylenie, zmianę lub stwierdzenie nieważności. Jednakże w stanie faktycznym sprawy, z woli ustawodawcy, możliwość taka została wyłączona. Stosownie bowiem do art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464, ze zmianami), zwanej dalej ustawą o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu (art. 63 ust. 3 cytowanej ustawy). Nie ma racji skarżący, który wywodzi, iż cytowany przepis nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż sporna nieruchomość nie jest i nie była własnością Skarbu Państwa. Wyjaśnić należy, iż powołana ustawa z dnia 19 października 1991 r. nie tylko uregulowała zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego i innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem określonych gruntów lecz także w rozdziale 10 –"Przepisy końcowe i przejściowe" zmieniła przepisy niektórych ustaw, a w art.63 ust. 2 wprowadziła regulację wyłączającą możliwość stosowania nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji - aktów nadania, wydanych na postawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wyłączenie to, z woli ustawodawcy, dotyczy wszystkich aktów nadania wydanych na podstawie tej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie więc uznało, że omawiany przepis art.63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi stał na przeszkodzie do wzruszenia w trybie administracyjnym ostatecznej decyzji – aktu własności ziemi. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, są związane tym przepisem. Skutkiem tego ani organ orzekający, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł oceniać, czy przedmiotowy akt własności ziemi został wydany z naruszeniem prawa. Decyzja Kolegium podlega jednak uchyleniu, ale tylko z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją organ orzekł o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, tymczasem postępowanie to winno zostać umorzone. Postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku P.K. z dnia 13 sierpnia 2007 r. Ustawodawca w powołanym już art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przewidział obowiązek umorzenia takiego postępowania. Kontrola legalności decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, w trybie administracyjnym możliwa była jedynie do 31 grudnia 1991 r., to znaczy do wejścia w życie przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Od 1 stycznia 1992 r. toczące się postępowania oraz wszczęte później podlegają umorzeniu. O takiej formie zakończenia postępowań zmierzających do wzruszenia ostatecznych aktów nadania ziemi zdecydował, w przepisie szczególnym, ustawodawca. W kwestii tej wypowiadał się niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w niepublikowanych wyrokach z dnia 24.11.1998 r., sygn. akt IISA 1441/98, z dnia 15.09.1998 r., sygn. akt II SA 708/98, z dnia 24.01.2006 r., sygn. akt OSK 1942/04. Zaskarżoną decyzją natomiast utrzymano w mocy wadliwą decyzję, którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium uwzględni powyższe rozważania i wyda decyzję kończącą postępowanie w sprawie w sposób wskazany w ustawie. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy.