VIII SA/Wa 27/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K.Z. na decyzję Rektora Politechniki R. im. K.P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nadania tytułu zawodowego inżyniera i wydania dyplomu inżyniera, po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Politechniki R. im. K.P. z dnia [...] nr [...]; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rektor Politechniki R. im. [...] decyzją z dnia [...], znak [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek K.Z. - dalej skarżącego, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...], znak [...] uchylającą decyzję Komisji Egzaminacyjnej Wydziału Transportu Politechniki R. z [...] nadającą K.Z. tytuł zawodowy inżyniera, na podstawie której wydano skarżącemu dyplom inżyniera tego Wydziału i odmawiającą przyznania dyplomu inżyniera. Z akt sprawy wynika, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. VI Wydział Grodzki z dnia 21 czerwca 2007 roku, sygn. akt VI K 161/07 K.Z. uznany został za winnego, między innymi wyłudzenia w 1997 roku przyjęcia na studia Wydziału Transportu Politechniki R. przedkładając podrobione świadectwo dojrzałości na swoje nazwisko, któremu nadano nr 68/96, z fikcyjną datą wydania oraz danymi dotyczącymi ukończenia szkoły, to jest Technikum [...] w W. Postanowieniem z [...], znak [...] Rektor Politechniki R. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania o nadanie K.Z. tytułu zawodowego inżyniera i wydanie dyplomu inżyniera Wydziału Transportu Politechniki R. Pismem z dnia 12 października 2007 roku skarżący oświadczył, że nie kwestionuje samej decyzji o wznowieniu postępowania z urzędu. Występek jakiego się dopuścił, stwierdzony wyrokiem karnym, jest oczywisty i wyraził z tego powodu ubolewanie. Zgłosił zastrzeżenia do drugiej przesłanki wznowienia, a mianowicie, że decyzje o przyznaniu mu tytułów inżyniera i magistra wydane zostały w wyniku przestępstwa, bowiem ta właśnie przesłanka nie jest w sprawie stwierdzona, skoro złożył wszystkie egzaminy i wykonał wszystkie merytoryczne wymogi konieczne do uzyskania tytułu. Przesłanka braku świadectwa dojrzałości dotyczyła w oczywisty sposób samego dopuszczenia do studiowania na uczelni, nie odnosi się ona natomiast do procedury przyznawania tytułów zawodowych inżyniera i magistra. Zgodnie z art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem skarżącego przesłanki powyższe mają zastosowanie w jego sprawie, gdyż w chwili obecnej złożył egzamin maturalny i uzyskał świadectwo dojrzałości. Ponadto w ustawie o szkolnictwie wyższym występuje jedyny wypadek nieważności nadania tytułu zawodowego w postaci art. 193, który to artykuł odnosi się do plagiatu pracy inżynierskiej lub magisterskiej. Decyzją z [...], znak [...] Rektor Politechniki R. uchylił decyzję Komisji Egzaminacyjnej Wydziału Transportu Politechniki R. z [...] nadającą K.Z. tytuł zawodowy inżyniera, na podstawie której wydano skarżącemu dyplom inżyniera tego Wydziału i odmówił przyznania tytułu zawodowego inżyniera i wydania dyplomu inżyniera Wydziału Transportu Politechniki R. W uzasadnieniu organ wskazał, że zostały spełnione przesłanki do wznowienia postępowania zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 w związku z § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej kpa, wobec stwierdzenia prawomocnym orzeczeniem sądu karnego, że świadectwo dojrzałości, na podstawie którego K.Z. został przyjęty na studia było sfałszowane. Art. 140 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o szkolnictwie wyższym z 12 września 1990 roku (Dz. U. Nr 65 poz. 385 ze zm.) stanowił, że "do studiowania w uczelni może być dopuszczona wyłącznie osoba posiadająca świadectwo dojrzałości". Tak, więc K.Z. nie posiadał uprawnień do studiowania, nie mógł uzyskać tytułu zawodowego inżyniera ani tym bardziej magistra, ani otrzymać stosownych dyplomów. Odnosząc się do oświadczenia skarżącego organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 146 § 2 lub art. 151 § 2 kpa, bowiem decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania może odpowiadać w swej istocie decyzji wzruszonej jedynie w przypadku, jeżeli przyczynę wznowienia stanowiłyby uchybienia proceduralne. Takich uchybień nie zawierała decyzja Komisji Egzaminacyjnej Wydziału Transportu. Wydana została natomiast na podstawie fałszywego dowodu (świadectwa dojrzałości) stanowiącego istotną dla sprawy okoliczność, a ponadto w wyniku przestępstwa, jakim jest wyłudzenie. Rozstrzygnięcie w taki przypadku następuje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Również fakt złożenia egzaminu dojrzałości w 2007 roku nie może sanować braku takiego egzaminu przy przyznawaniu tytułów zawodowych inżyniera i magistra i wydawaniu stosownych dyplomów. Pismem z dnia 20 listopada 2007 roku K.Z. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż jego zdaniem nie istnieje konieczność pozbawienia go tytułów zawodowych inżyniera i magistra, gdyż wyrok Sądu Rejonowego w S. z dnia 21 czerwca 2007 roku nie nakazuje w swej treści pozbawienia go tytułów. Również w ustawie o szkolnictwie wyższym z 2005 roku oraz w ustawie ją poprzedzającej nie ma przepisów przewidujących sankcję w postaci pozbawienia lub unieważnienia tytułów inżyniera lub magistra. Decyzje o przyznaniu obu tytułów nie są dotknięte żadnymi wadami formalnymi bądź merytorycznymi, a wadę z innej decyzji o przyjęciu na studia, w drodze wykładni rozszerzającej przenosi się na niewadliwe decyzje o przyznaniu tytułów. Decyzją z [...], znak [...] Rektor Politechniki R. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. Całkowicie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji I instancji Rektor Politechniki R. po raz kolejny stwierdził, iż zarówno poprzednia, jak i aktualnie obowiązująca ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym dopuszczają do studiowania wyłącznie osoby posiadające świadectwo dojrzałości. Tym samym, K.Z. nie miał uprawnień do studiowania, zaliczania przedmiotów i składania egzaminów, w tym - dyplomowego. Gdyby fałszerstwo wyszło na jaw w toku studiów, wówczas sprawa toczyłaby się o uchylenie decyzji Komisji rekrutacyjnej o przyjęciu na studia. Aktualnie nie jest to możliwe, gdyż tamta decyzja została "wykonana", tzn. nastąpił nieodwracalny skutek prawny wobec odbycia studiów. Brak materialnej przesłanki przewidzianej w art. 140 poprzedniej ustawy o szkolnictwie wyższym pozwala na uchylenie decyzji Komisji Egzaminacyjnej Wydziału Transportu Politechniki R. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który złożył w dniu 15 stycznia 2008 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Skarżący w całości podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniósł, że prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w S. z dnia 21 czerwca 2007 roku nie jest dowodem występującym w danej sprawie, tj. w sprawie dotyczącej pozbawienia go tytułów zawodowych inżyniera i magistra, gdyż dowód ten ma znaczenie jedynie w sprawie przyjęcia strony na studia. W odpowiedzi na skargę Rektor Politechniki R. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych, (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa, skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu Rektor Politechniki R. rozpoznając - na podstawie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. - wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kpa - polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma odpowiednie zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak min. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; podobnie /w:/ uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61). Wskazać także należy, iż w uzasadnieniu powołanej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, wskazano, iż w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 kpa) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA, na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Według NSA skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extenlendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ - art. 127 § 3 kpa, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. W konsekwencji NSA przyjął w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Należy wskazać, że również w doktrynie przyjmuje się, iż nie ma przeszkód prawnych, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący funkcję organu administracji publicznej (tak min. A. Wróbel /w:/ M. Jaskowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz i cyt. tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski /w:/ glosie do uchwały (7) NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137). Warto podnieść, że również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianego już wyroku z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 -stwierdził, iż w sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Jak stwierdził bowiem NSA wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a nie sam organ administracji. Powyższe wywody można zdaniem Sądu przenieść na grunt sprawy niniejszej. Co prawda decyzja nie została wydana przez ministra, lecz przez osobę pełniącą funkcję organu - Rektora Politechniki. Należy jednak pamiętać, że zgodnie z art. 66 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym rektor uczelni publicznej podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących uczelni, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych przez ustawę lub statut do kompetencji innych organów uczelni lub kanclerza. Kpa w art. 1 pkt 2 normuje postępowanie administracyjne przed innymi organami państwowymi oraz innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 - czyli rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie zarówno pierwsza decyzja z dnia [...], jak i kolejna decyzja wydana na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wydana została przez Rektora Politechniki R. W tej sytuacji należy uznać, iż wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji - stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Jest to podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Kontrolowana decyzja wydana została także z naruszeniem zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, tj. z naruszeniem art. 10 i 81 kpa. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący miał możliwość wypowiedzenia się w sprawie zebranego w drugiej instancji materiału dowodowego. Wprawdzie przepisy kpa., odmiennie niż przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( tekst jedn. Dz. U. 2005 r. nr poz. ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 kpa wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w art. 10 § 1 kpa sformułowanie "... przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska, natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organ drugiej instancji w niniejszej sprawie nie uczynił. Marginesowo podnieść należy, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien rozważyć czy w świetle treści cytowanego wyżej wyroku karnego oraz art. 140 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym ( Dz. U. 90, Nr 65, poz.385 , zm. Dz. U. z 2000 r, Nr 120, poz. 1268 ), obecnie przepis art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2005 roku Prawo o szkolnictwie wyższym ( Dz. U. 2005, Nr 164, poz. 1365 ), który stanowi, iż do studiowania w uczelni dopuszczona może być wyłącznie osoba posiadająca świadectwo dojrzałości, nie byłoby zasadnym zastosowanie przepisu art. 151 § 2 kpa w stosunku do decyzji Uczelnianej Komisji do spraw rekrutacji z 1 września 1997 roku o przyjęciu skarżącego na studia. Podnoszony przez organ fakt wykonanie decyzji o przyjęciu na studia poprzez odbycie studiów, w świetle art. 146 kpa w związku z art. 151 § 2 kpa nie stanowi przeszkody do wznowienia postępowania i zakończenia go decyzją przewidzianą w art. 151 kpa. Kwestia ta winna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie drugim wyroku. ----------------------- 7