VI SA/Wa 158/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za powstanie niedoboru w rezerwach państwowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz F. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 32.676 (trzydzieści dwa tysiące sześćset siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r. F. sp. z o.o. z siedzibą w B. na mocy art. 22 pkt 1 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 594) została wymierzona kara pieniężna w wysokości 2.547.562,80 zł odpowiadająca 200% wartości niedoboru 5871 sztuk krążków mosiężnych MK 75 o wymiarze 244,7 x 15 mm. Strona złożyła wniosek z dnia 24 września 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 22 pkt 2 ustawy o rezerwach państwowych przez pominięcie braku strat wobec zamiaru F. późniejszego zwrotu do magazynu tej samej ilości krążków oraz faktu wyrównania niedoboru przed datą wydania decyzji. Ponadto strona zarzuciła nie umożliwienie wypowiedzenia się jej w toku postępowania administracyjnego co do zebranych dowodów oraz nie przeprowadzenie dowodów w zakresie wartości rzekomego - jej zdaniem - niedoboru. Pismo z dnia 16 października 2007 r. uzupełniające wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zawiera argumentację, iż zamiarem strony była w rzeczywistości jedynie wymiana (odświeżenie) rezerwy. Minister Gospodarki zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy własną decyzję, nie podzielając argumentów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu 11 marca 2005 r. została zawarta pomiędzy A. a skarżącą spółką - F. - umowa przechowania, na mocy której skarżąca zobowiązała się do przechowywania rezerwy państwowej krążków mosiężnych, zapewnienia wymaganej jakości tej rezerwy, zabezpieczenia stanu ilościowego i okresowego jej odświeżania. Zgodnie z § 11 w/w umowy za naruszenie wymagań ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych polegających na powstaniu niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw przewidziana jest kara w wysokości 200 % wartości niedoboru (ust.1). Zgodnie z ust. 3 umowy do wyliczenia kary pieniężnej przyjmować się będzie aktualne ceny rynkowe, lecz nie niższe, niż ceny ewidencyjne. Na mocy § 7 przechowywane rezerwy wyrobów pod nazwą krążki mosiężne podlegają wymianie (odświeżeniu): a) na te same gatunki i ilości bez wiedzy A., b) na inne ilości i gatunki (ust. 1), zaś wymiana powinna odbywać się na warunkach równoczesności, przez co rozumie się wcześniejszą dostawę krążków mosiężnych z bieżących zakupów, a następnie pobranie w zamian tej samej ilości z rezerwy A. (pkt 2). W dniu 20 marca 2007 r. w F. miała miejsce kontrola pozaplanowa, w wyniku której sporządzono protokół stwierdzający częściowy niedobór przechowywanej rezerwy krążków metalowych. Mianowicie - brakowało asortymentu 27 skrzyń z krążkami mosiężnymi o przekroju 244,7 x 15, gatunek MK-75 w ilości 5871 szt. o wadze 35 236 kg. Jak wynikało z protokołów wydania nr 1 i 2 z dn. 5 i 9 marca 2007 r. oraz Protokołu przyjęcia oświadczenia z dnia 20 marca 2007 r., stanowiących załączniki do protokołu kontroli pozaplanowej, brakujące krążki zostały wydane z magazynu F. Protokół kontroli pozaplanowej został podpisany przez Prezesa Zarządu F. sp. z o.o. z siedzibą w B. - L. S., który został pouczony o prawie złożenia zastrzeżeń do protokołu w terminie 14 dni, jednak nie skorzystał z powyższego uprawnienia (pkt. 8.1 i 8.2 protokołu kontroli pozaplanowej). W dniu 11 kwietnia 2007 r. Prezes A. skierował pismo do Ministra Gospodarki za pośrednictwem Zastępcy Dyrektora Departamentu Spraw Obronnych Ministerstwa Gospodarki zatytułowane "WNIOSEK", zawierające informację o stwierdzonym niedoborze i wniosek o nałożenie na F. kary pieniężnej w wysokości 200 % wartości niedoboru, zgodnie z art. 22 ustawy o rezerwach państwowych. W treści pisma (str. 2/3) znajduje się następująca informacja: "Cena ewidencyjna brakującej ilości krążków wynosi 691 453, 65 zł, natomiast cena bieżąca (obliczona wg formuły określonej przez krajowego producenta krążków mosiężnych - HUTĘ BĘDZIN S.A. - 1,29 x LME [75% Cu + 25 % Zn] +14,22 zł/kg) wynosi 1 273 781, 40 zł, wg stanu na dzień 20.03.2007 r.". W dniu 10 maja 2007 r. Minister Gospodarki zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] września 2007r. wydał decyzję Nr [...], na mocy której nałożył na F. karę w wysokości 2.547.562, 80 (dwa miliony pięćset czterdzieści siedem tysięcy pięćset sześćdziesiąt dwa złote 80 gr.) na mocy art. 22 pkt 1 ustawy o rezerwach państwowych. W uzasadnieniu powyższej decyzji podał, iż stwierdzony w wyniku kontroli fakt niedoboru krążków jest bezsporny, a zatem zaistniały przesłanki wymierzenia kary pieniężnej. Wartość niedoboru ustalono "według ceny bieżącej obliczonej na podstawie formuły określonej przez krajowego producenta krążków mosiężnych Hutę Będzin S.A., która wynosi 1.273.781,40 zł.". Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 24 września 2007 r. - jak podano wyżej - nie został uwzględniony. Minister Gospodarki, działając na mocy art. 138 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2007 r. Jak wynika z treści uzasadnienia, nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania pomimo uchybienia w procedurze administracyjnej, do jakiego doszło przy rozpoznawaniu sprawy. Mianowicie - stwierdził fakt nie zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania stosownych wniosków, lecz uznał, że w przypadku niniejszej sprawy uchybienie nie ma wpływu na treść orzeczenia. Samo ustalenie niedoboru w rezerwach państwowych w stosunku do stanów ewidencyjnych stanowi bowiem obligatoryjną przesłankę wymierzenia kary na mocy art. 22 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych. Podniósł, iż cena krążków podana została zgodnie z treścią § 11 ust. 3 umowy przechowania, a podstawą jej wyliczenia była formuła określona przez jedynego krajowego dostawcę, jakim jest Huta Będzin. Argument dotyczący możliwości potraktowania niedoboru jako proces odświeżania rezerw uznał za nie trafiony, przede wszystkim z uwagi na nie zachowanie procedury nakazanej umową o przechowanie dotyczącej odświeżania rezerw (wymóg "równoczesności" dostawy). W skardze z dnia 11 grudnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, F. Sp. z o.o. z siedzibą w B. podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 22 pkt 1 ustawy o rezerwach państwowych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nadto - prawa procesowego w szczególności poprzez: - dokonanie ustaleń faktycznych na inną datę, niż data decyzji; - nie wprowadzenie do postępowania dowodów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności protokołu kontroli oraz dowodów na okoliczność ustalenia podstawy naliczania kary; - nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 6, 7, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 81, 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wnosi o uchylenie obydwu zaskarżonych decyzji. Minister Gospodarki w odpowiedzi na skargę z dnia 11 stycznia 2008 r. wniósł o oddalenie skargi, przytaczając dotychczasową argumentację zawartą w decyzjach. Podniósł także, iż strona miała zagwarantowany czynny udział w postępowaniu poprzez organizowanie spotkań w Ministerstwie Gospodarki z udziałem Prezesa Zarządu F., z których sporządzano notatki służbowe znajdujące się w aktach sprawy. Nadto wskazał, iż ratio legis art. 22 ustawy o rezerwach państwowych stanowi nieuchronność poniesienia przez przedsiębiorcę konsekwencji nieprzestrzegania ustawy i umów przechowania rezerw. Pełnomocnik skarżącej w "Piśmie procesowym uzupełniającym" z dnia 7 kwietnia 2008 r. poparł dotychczasowe wnioski oraz zarzuty strony. Podniósł w szczególności brak podstaw do wymierzenia kary na mocy art. 22 pkt 1 ustawy o rezerwach, a jedynie możliwość ewentualnego zastosowania pkt 2 w/w przepisu, z uwagi na okoliczności towarzyszące powstaniu niedoboru (m.in. konieczność pobrania krążków w celu wywiązania się z kontraktu z MON), a także uzupełnienie niedoboru krążków przed wydaniem decyzji, nadto - przejściowy charakter niedoboru oraz brak skutków w postaci spowodowania strat. Pełnomocnik skarżącej podkreślił nadto brak przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ administracji publicznej w celu wykazania sposobu ustalenia wartości "rzekomego niedoboru" oraz naruszenie zasad prawnych określonych w art. 6, 7, 9, 10 i 81 k.p.a. oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności wynikającej z art. 2 Konstytucji RP w postaci nałożenia wysokiej kary finansowej za "niewielkie uchybienie w procesie rotacji krążków" (str. 6/7 pisma z dnia 7.04.08 r.). Pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] września 2007 r. - w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ewentualnie - o uchylenie przedmiotowych decyzji zgodnie z wnioskami skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny dokonuje kontroli orzeczenia administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem. W szczególności podlega ocenie, czy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a). Skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, dotyczących braku przeprowadzenia stosownych dowodów na okoliczność ustalenia podstawy naliczenia kary pieniężnej, którą zgodnie z treścią przepisu art. 22 ustawy o rezerwach państwowych (ustawa z dnia 30 maja 1996 r.) stanowi 200% wartości niedoboru lub straty oraz obrazy art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z ust. 3 § 11 umowy przechowania nr 1/2005 zawartej w dniu 11 marca 2005 r. pomiędzy A. a skarżącą - F. sp. z o.o. z siedzibą w B. do wyliczenia wysokości kary pieniężnej oraz wartości powstałej szkody przyjmować się będzie aktualne ceny rynkowe, lecz nie niższe, niż ceny ewidencyjne". W ocenie Sądu podstawa faktyczna naliczenia kary (wyższej, niż wartość ewidencyjna niedoboru), jaką jest, zdaniem Ministerstwa Gospodarki "formuła określona przez jedynego w kraju dostawcę krążków mosiężnych Hutę Będzin S.A.", wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego, czego w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w niniejszej sprawie zabrakło. Organ administracyjny oparł swoje stanowisko w zakresie wartości niedoboru na przesłankach nie znajdujących odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, posługując się jedynie wyliczeniami wynikającymi z "formuły cenowej" Huty Będzin, będącej jedynym dostawcą krajowym tego rodzaju towaru. Nie wskazał jednak konkretnego źródła posiadanych przez siebie informacji, mających decydujące znaczenie dla określenia wysokości kary. Nie wskazał nadto, z jakich powodów uznał ceny stosowane przez jedynego w kraju producenta za przydatne w celu określonym przedmiotową sprawą. Powyższe uchybienia w zakresie postępowania dowodowego łączą się z zasadnym, zdaniem Sądu, zarzutem nie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. Organ administracyjny ma obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - (art. 7 k.p.a.), przy zapewnieniu właściwego udziału w tych czynnościach stronom postępowania (art. 10 k.p.a.). Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - zgodnie z art. 77 k.p.a. Poszukiwanie i ujawnianie dowodów oparte jest z kolei na zasadzie legalności. Dowodem w sprawie administracyjnej jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest to sprzeczne z prawem. Zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) polega w szczególności na konieczności oparcia rozstrzygnięć na zgromadzonym materiale dowodowym przy zapewnieniu czynnego udziału stron w trakcie całego postępowania. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu polega na obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez organ administracyjny. Biorąc pod uwagę treść przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o rezerwach, należy dojść do przekonania, iż wyłączną przesłanką wymierzenia kary pieniężnej jest fakt powstania niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw. Kara ma charakter obligatoryjny. Obojętnymi w świetle ustawy są okoliczności stanowiące przyczyny powstania niedoboru oraz uzupełnienie niedoboru w terminie późniejszym (przed wydaniem decyzji) przez F.. Nie są trafne, zdaniem Sądu, argumenty w zakresie przyczyn powstania niedoboru, zaś w szczególności argumenty wiążące się z oceną zachowania skarżącej jako próby spowodowania odświeżenia rezerw, czyli krótkotrwałego pobrania i szybkiego uzupełnienia stanu magazynu. Przyczyny zmniejszenia stanu ilościowego magazynowanych rezerw, czyli niedoboru, są bowiem irrelewantne z uwagi na kategoryczne brzmienie przepisu art. 22 pkt 1 ustawy o rezerwach. Warunkiem sine qua non nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej jest sam fakt stwierdzenia niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw bez względu na przyczynę tego niedoboru. Oznacza to obciążenie przedsiębiorcy ryzykiem związanym z wykonywaniem zadań i obowiązków w zakresie magazynowania rezerw państwowych oraz utrzymywania odpowiedniego stanu jakościowego i ilościowego tych rezerw. Ratio legis powyższego unormowania stanowią cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Dlatego też, zdaniem Sądu, nie jest trafny zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności sankcji wobec podniesionego przez pełnomocnika skarżącej "niewielkiego uchybienia". Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt: VI SA/Wa 1764/2005 (LEX Nr 227803) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt: II GSK 178/06 (LEX nr 295085). Odrębną kwestią, która winna zostać zbadana, wyjaśniona i udowodniona w należyty sposób przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy administracyjne, jest wymiar kary, którego podstawą wyliczenia jest wartość powstałego niedoboru. Nie może stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym wyliczenie - pochodzące od organu administracyjnego - znajdujące się na k. - 18 akt, które nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. Organy administracyjne obowiązane są opierać się na zgromadzonym materiale dowodowym. Oparcie decyzji administracyjnej na przesłance "formuły cenowej Huty Będzin", bez przeprowadzenia dowodu z dokumentów na przedmiotową okoliczność, bądź przynajmniej wskazania źródła publikacji tej formuły, stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), vide - str. 410 K.p.a. - Komentarz pod red. prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, wyd. C.H. Beck Warszawa 2005. W szczególności wymierzenie kary nie w oparciu o ceny ewidencyjne, lecz ceny rynkowe, wymaga zarówno przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego w tym zakresie, jak i odzwierciedlenia przyjętego rozumowania w uzasadnieniu decyzji. W przypadku oparcia wyliczeń np. na cenach stosowanych przez Hutę Będzin - wymaga dodatkowej analizy i wyjaśnienia, dlaczego cena stosowana przez jedynego krajowego dostawcę krążków mosiężnych ma zostać przyjęta jako cena rynkowa. Nadto niezbędnym jest umożliwienie stronie ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego poprzez realizację dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności Sąd wydał na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 p.p.s.a.