II OSK 1144/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w N. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 45/08 w sprawie ze skargi K. K. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w N. R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania elektroenergetycznej linii napowietrznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 45/08, oddalił skargę K. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w N. R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania elektroenergetycznej linii napowietrznej. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z [...] 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego K. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] N. R., w sprawie wybudowanej elektroenergetycznej linii napowietrznej 20 KV L-930, przebiegającej przez działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...] obręb N. R.[...]. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, po rozpoznaniu odwołania K. K. od powyższej decyzji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją z [...] 2007 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że podstawą formalnoprawną rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest art. 105 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał zaskarżoną decyzję w wyniku ustalenia, iż przedmiotowa elektroenergetyczna linia napowietrzna została wybudowana w latach 80-tych ubiegłego wieku na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w W. z [...] 1982 r. Wprawdzie nie udało się organowi I instancji zgromadzić pełnej dokumentacji omawianej inwestycji, w tym samej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale odnaleziono decyzję Urzędu Wojewódzkiego w W. z czerwca 1980 r., którą zatwierdzono plan realizacyjny budowy omawianej napowietrznej linii elektroenergetycznej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, pod rządami której powstała przedmiotowa inwestycja, nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu. Organ wskazał, że fakt, iż nie udało się odnaleźć wszystkich dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowej linii elektroenergetycznej, w tym samego pozwolenia na budowę, nie wystarcza aby przyjąć, że została ona wybudowana bez pozwolenia na budowę. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, istniejące dokumenty świadczą, że linia elektroenergetyczna nie była samowolą budowlaną, trudno bowiem przypuszczać, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, skoro otrzymał decyzję zatwierdzającą jej plan realizacyjny. Wobec niemożności ustalenia, że przedmiotowa elektroenergetyczna linia napowietrzna stanowi samowolę budowlaną, należało, zdaniem organu odwoławczego, umorzyć postępowanie w trybie art. 105 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy zaznaczył także, że w przypadku, gdy budowa obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. (jak to miało miejsce w omawianym przypadku) lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie administracyjne, to na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W skardze złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. K. stwierdził, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie zostało wydane pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając powyższą skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy przedmiotowa elektroenergetyczna linia napowietrzna została wybudowana bez pozwolenia na budowę. Orzekające w tej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w W. z [...] 1982 r., której jednak organom nie udało się odnaleźć. Stanowisko organów Sąd I instancji uznał za prawidłowe, wskazując, że skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Taki wniosek byłby przedwczesny również w obecnym stanie prawnym, bowiem nawet gdyby z jakiś przyczyn nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego zrealizowanego pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., dopuszczalne byłoby dowodzenie wszelkimi innymi dowodami, że obiekt ten nie został samowolnie wzniesiony. Nie można przecież wykluczyć, że dokumentacja dotycząca danego obiektu została utracona na przykład wskutek pożaru, powodzi lub innych podobnych zdarzeń. Zarówno w świetle przepisów Prawa budowlanego 1974 r., jak i Prawa budowlanego z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on samowolą budowlaną, jeżeli w rzeczywistości wzniesiono go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd stwierdził, że organy administracyjne ustaliły, iż w odniesieniu do przedmiotowej elektroenergetycznej linii napowietrznej Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w W. wydało w dniu [...] 1982 r. decyzję o pozwoleniu na budowę. Skoro zatem w odniesieniu do przedmiotowej linii energetycznej została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, to nie można tej inwestycji uznać za samowolę budowlaną. Słusznie więc organy nadzoru budowlanego uznały, że postępowanie w sprawie wybudowania przedmiotowej linii elektroenergetycznej bez pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył K. K., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji umarzających postępowanie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. przepisu art. 28 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 2) przepisów postępowania, tj. przepisu art. 75, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 86 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wykonane prace nie stanowią samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że prace były wykonywane pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., zaś art. 28 ust. 1 tej ustawy nakazywał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Właściciel linii energetycznej w trakcie prowadzonego postępowania nie okazał się posiadaniem decyzji pozwolenia na budowę oraz decyzji takiej nie odnaleziono w archiwach organu administracyjnego. W wyniku postępowania ujawniono fakt istnienia decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w W. z [...] 1982 r. zatwierdzającej plan realizacyjny budowy linii elektroenergetycznej napowietrznej. Ujawniono też decyzję Urzędu Wojewódzkiego w W. z [...] 1980 r. zatwierdzającą plan realizacyjny budowy tejże linii. Dokumenty powyższe pozwoliły organom nadzoru budowlanego na przyjęcie ustalenia, że skoro zostały wydane decyzje zatwierdzające plan realizacyjny zadania to tym samym wydano też decyzję o pozwoleniu na budowę co oznacza, że budowa nie jest samowolą budowlaną i nie będzie podlegać rozbiórce. Zdaniem skarżącego w sprawie niniejszej można mówić jedynie o prawdopodobieństwie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie o fakcie jej wydania. Braki postępowania dowodowego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie zostały wytknięte przez Sąd. Zdaniem skarżącego doszło w ten sposób do naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Stawia to wymóg dokładnego sprecyzowania zarzutów wskazujących przepisy prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną naruszył Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, uzasadnienia naruszenia przepisów oraz wykazania, iż naruszenie to miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotowa skarga kasacyjna wniesiona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wybudowania elektrycznej linii napowietrznej - oparta została na wadliwie wskazanych podstawach kasacyjnych. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 28 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oparty został wg wskazania autora skargi kasacyjnej na podstawie prawnej art. 3931 K.p.c. (Kodeksu postępowania cywilnego) zaś naruszenie przepisów postępowania art. 75 art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 86 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez przyjęcie, że wykonane prace nie stanowią samowoli budowlanej. Wskazane wyżej podstawy kasacyjne są wadliwe albowiem jak podniesiono na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawy i orzeka na podstawie przepisów tej ustawy, a nie Kodeksu postępowania cywilnego jak też nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wadliwie określona podstawa skargi kasacyjnej nie wyklucza rozpoznania zarzutów sprecyzowanych w skardze kasacyjnej. Oceniając zgłoszone zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 28 Prawa budowlanego, który stanowi, iż roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie z zebranych materiałów dowodowych wynika, że sporna linia napowietrzna przechodząca nad działką skarżącego K. K. wybudowana została na podstawie pozwolenia budowlanego z dnia 5 stycznia 1982 r. wydanego przez Wojewódzkiego Biuro Planowania Przestrzennego w W. Jakkolwiek decyzji tej nie odnaleziono w materiałach archiwalnych to odnaleziono decyzję Urzędu Wojewódzkiego w W. z czerwca 1980 r. zatwierdzającą plan realizacyjny budowy omawianej linii napowietrznej oznaczonej 20 KV L-930. Słuszna jest zatem ocena Sąd pierwszej instancji, iż w powyższej sytuacji mimo niepełnego materiału dowodowego dotyczącego tejże linii nie można uznać, iż stanowiła ona samowolę budowlaną, która winna być rozebrana zgodnie z żądaniem skarżącego K. K. Także w odniesieniu do istnienia linii kablowej ułożonej na gruntach działki skarżącego K. K. oznaczonej 20 KV L-923 na działce Nr [...] obręb N. R. [...] - słuszne jest stanowisko ocenne Sądu pierwszej instancji, iż nie można przyjąć, iż linia ta stanowi samowolę budowlaną. Z zachowanych dokumentów wynika bowiem, że inwestycja ta była zrealizowana na podstawie pozwoleń na budowę, tj. decyzji Urzędu Wojewódzkiego w W. Nr [...] z [...] 1987 r. i decyzji Urzędu Rejonowego w K. Nr [...] z [...] 1992 r. Słusznie w sprawie podnosi się, że w okresie wydawania spornych decyzji i realizacji linii energetycznych - obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie zawierały wymogu przechowywania dokumentacji budowlanej dłużej niż 5 lat. Skoro ocena zachowanych dokumentów wyklucza zaliczenie linii energetycznej napowietrzno-kablowej oznaczonej KV 20 L-930 i KV 20 L 923 przebiegającej przez działkę Nr [...] skarżącego K. K. do samowoli budowlanej organy nie miały podstaw do orzeczenia rozbiórki tych linii. Jakkolwiek też formalnie orzeczenie organów winno merytorycznie odmówić nakazu rozbiórki, jakiego żądał skarżący - umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego nie stanowi wady uzasadniającej uchylenie zaskarżonych decyzji. Aprobata Sądu pierwszej instancji, formy rozstrzygnięcia przez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli chodzi o drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia wskazanych przepisów K.p.a. - stwierdzić należy, że jest całkowicie niezasadny, skoro się zważy, iż jak na wstępie podniesiono Sąd pierwszej instancji nie rozpoznaje sprawy na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lecz na podstawie wskazanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie mógł zatem Sąd dopuścić się naruszenia przepisów K.p.a. - jak zarzuca skarżący. W podsumowaniu wszystkich powyższych rozważań stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły wyroku Sądu pierwszej instancji z uwagi na swą bezzasadność (pkt 1 skargi kasacyjnej) bądź nieprawidłowe sformułowanie (pkt 2 skargi kasacyjnej). Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.