III SA/Wr 114/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na §11 we fragmencie "po zasięgnięciu opinii Wójta" oraz § 14 ust. 1 pkt 6 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Bibliotece Publicznej Gminy D. z siedzibą w M. I. stwierdza nieważność obu zaskarżonych przepisów; II. określa, że zaskarżone przepisy nie podlegają wykonaniu. Wojewoda D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie nadania Statutu Bibliotece Publicznej Gminy D. z/s w M., wydaną z powołaniem się na przepisy art.11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. " o bibliotekach" ( Dz. U. Nr 85, poz. 539 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2. pkt 9, lit "h" z dnia 8 marca 1990 " o samorządzie gminnym" ( Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), domagając się stwierdzenia nieważności następujących postanowień tej uchwały, a to : § 11 we fragm. " po zasięgnięciu opinii wójta" i § 14 ust. 1 pkt 6. Jego zadaniem zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 14 ust. 4 ustawy o bibliotekach , odnośnie § 11 uchwały w części zawierającej zwrot " po zasięgnięciu opinii wójta", oraz z istotnym naruszeniem przepisu art. 3 ust 2 ustawy z dnia 21 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) odnośnie §14 ust. 1 pkt 4 uchwały. Organ nadzoru w uzasadnieniu skargi powołał art. 14 ust. 4 ustawy o bibliotekach, który stanowi, że " zasady i warunki korzystania z biblioteki określa regulamin nadany przez jej dyrektora ( kierownika)", podkreślił, że przepis ten przyznaje kompetencję do wprowadzenia regulaminu korzystania z biblioteki dyrektorowi tej jednostki, nie nakładając na niego przy tym żadnych dodatkowych obowiązków w postaci obowiązku uzyskania opinii wójta przed wprowadzeniem regulaminu. Zdaniem organu nadzoru, nakładając powyższy obowiązek (w treści § 11 uchwały nr [...]) na dyrektora biblioteki, Rada Gminy D. działała bez upoważnienia ustawowego, co należało ocenić jako istotne naruszenie prawa. Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności § 14 ust. 1 pkt 6 uchwały nr [...] Wojewoda D. jako organ nadzoru powołał się na treść art. 2 ustawy o bibliotekach, który stanowi, iż : "w zakresie nie uregulowanym ustawą do bibliotek, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej". Zacytował ponadto w uzasadnieniu skargi treść art. 3 ust 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który stanowi że: " działalność kulturalna określona w art. 1 ust 1 nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów", powołał też się na treść art. 2 tej ustawy, z którego wynika, że formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są między innymi biblioteki, i treść art. 14 ust. 1 ustawy o bibliotekach, stanowiącego iż: " usługi bibliotek, których organizatorami są podmioty określone w art. 8 ust. 2, są ogólnie dostępne i bezpłatne z zastrzeżeniem ust. 2. pkt 1 i 2 wspomnianego przepisu, który określa zamknięty katalog usług, za które biblioteki mogą pobierać opłaty, natomiast w ust. 3 artykułu 14 znajduje się kategoryczne zastrzeżenie, że: "Wysokość opłat o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 nie może przekraczać kosztów wykonania usługi". Z powyżej powoływanych uregulowań w ocenie organu wynika, że działania bibliotek nie mogą być zakwalifikowane jako działalność gospodarcza. Organ odniósł się także do treści art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w którym jest mowa, że statut instytucji kultury może zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza taką działalność prowadzić. Zdaniem organu nadzoru jednak art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi lex generalis mający zastosowanie do wszystkich instytucji kultury, natomiast przepisy ustawy o bibliotekach wprowadzają szczegółowe regulacje dotyczące rodzaju (art.20) i charakteru usług świadczonych przez biblioteki (art. 14 – świadczone bezpłatnie poza wymienionymi w ustawie wyjątkami), zgodnie więc z zasadą lex specialis derogat legi generali, wspomniany wyżej przepis art. 13 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie ma zastosowania. Z tego powodu, w opinii organu nadzoru, § 14 ust. 1 pkt 6 uchwały nr [...], którego treść stanowi, że " biblioteka finansowana jest: (...) 6. z działalności gospodarczej prowadzonej według zasad określonych w odrębnych przepisach." istotnie narusza przepisy art. 3 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Rada Gminy D. uzasadniając swoje stanowisko odnośnie § 11 we fragmencie "po zasięgnięciu opinii wójta" uchwały nr [...] podkreśliła, że powyższy paragraf dotyczy tzw. regulaminu organizacyjnego, w którym przewiduje się uregulowania szczegółowej organizacji wewnętrznej biblioteki oraz zakres działalności poszczególnych komórek, natomiast przepisy ustawy o bibliotekach nie regulują organizacji wewnętrznej bibliotek, zgodnie więc z treśią art. 2 ustawy o bibliotekach, który stanowi, że "w zakresie nie uregulowanym ustawą o bibliotekach stosuje się przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej", należało zdaniem Rady Gminy odnieść do tego paragrafu przepis art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, z którym §11 uchwały nr [...] jest zgodny w całości. Strona podkreśliła również, iż nie zgadza się z zarzutami skargi w zakresie niezgodności § 14 ust 1 pkt 6 uchwały nr [...] z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Strona nie kwestionowała ustaleń Wojewody , iż usługi bibliotek są ogólnie dostępne i bezpłatne, a opłaty za usługi biblioteczne mogą być pobierane w przypadkach szczegółowo i enumeratywnie wymienionych w art. 8 ustawy o bibliotekach, zdaniem Rady Gminy powyższe dotyczy jednak ściśle usług objętych przepisami ustawy o bibliotekach. Natomiast zdaniem strony brak jest przeszkód aby w oparciu o treść art. 2 ustawy o bibliotekach w sprawach nie uregulowanych tą ustawą, a więc m.in. w zakresie prowadzenia innej działalności, biblioteka nie mogła stosować przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, która w art. 13 ust. 2 pkt 6 dopuszcza prowadzenie przez instytucje kultury działalności innej niż kulturalna. Zdaniem strony brak było podstaw do przyjęcia, że art. 13 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest lex generalis, a przepisy ustawy o bibliotekach lex specialis. Strona uzasadniając swoje stanowisko powołała treść wyroku NSA w Szczecinie z dnia 2001. 04.04. SA/Sz 2268/00 LEX nr 49253, powołała ponadto art. 3 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Strona dodała, iż treść zaskarżonego §14 ust. 1 pkt 6 uchwały nr [...] pozostaje w zgodności z treścią §4 i § 5 tej uchwały. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, pełnomocnik Gminy D. oświadczył, iż w Bibliotece obowiązuje aktualnie jeden regulamin. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju Sądów Administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., nie wprowadza innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Według art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa , jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. z 2001 nr. 142, poz. 1591 ze zm) " Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne ( ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa ( ust. 4). Zgodnie więc z treścią art. 91 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym, o tym czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa i nieistotne naruszenia prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Tak więc badając czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały sąd – w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. – nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Natomiast zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustrojowa ustawa samorządowa. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że spór między stronami dotyczy tego, czy Rada Gminy umieszczając w przedmiotowej uchwale zapisy o finansowaniu biblioteki z działalności gospodarczej prowadzonej według zasad określonych odrębnymi przepisami- w § 14 ust. 1 pkt 6 uchwały oraz o konieczności zasięgnięcia opinii wójta przy ustalaniu regulaminu biblioteki przez dyrektora – w §11 uchwały przekroczyła swoje kompetencje prawodawcze i czy tym samym istotnie naruszyła przepisy prawa. Z przepisu art. 18 ust 2 pkt 9 lit. "h" wynika, że do "wyłącznej właściwości Rady Gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek." Z kolei zgodnie z treścią art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach ( Dz. U. z 1997 r. Nr 85, poz. 539 ze zm.) " Biblioteki są organizowane i prowadzone przez podmioty zwane dalej organizatorami (ust.1). Organizatorami bibliotek są jednostki samorządu terytorialnego (ust. 2 pkt 1). Natomiast treść art. 14 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy stanowi, że "Zasady i warunki korzystania z biblioteki określa regulamin nadany przez jej dyrektora (kierownika)". Ten przytoczony przez organ nadzoru przepis w oczywisty sposób przyznaje wyłącznie kompetencje do wprowadzania regulaminu biblioteki dyrektorowi tej jednostki. W ocenie Sądu Rada Gminy D. zobowiązując w § 11 spornej uchwały dyrektora Biblioteki w M. do uzyskania opinii Wójta Gminy D. w sprawie ustalenia treści regulaminu tej jednostki działała bez upoważnienie ustawowego czym naruszyła przepisy prawa w istotny sposób. Natomiast wyjaśnienia strony jakoby treść § 11 uchwały dotyczyła konkretnie regulaminu organizacyjnego, o którym ustawa o bibliotekach nie wspomina co w konsekwencji pozwoliło w oparciu o art., 2 ustawy o bibliotekach " W zakresie nie uregulowanym ustawą do bibliotek stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej", zastosować w tym zakresie przepis ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm. zwanej dalej w skrócie ustawą o działalności kulturalnej), jest z gruntu błędne. Zdaniem Sądu wyodrębnianie bowiem kilku rodzajów regulaminów obowiązujących w jednej bibliotece jest sztuczną konstrukcją mająca na celu obejście przepisów prawa, w tym przypadku przepisów ustawy o bibliotekach (Sąd utwierdził się w tym stanowisku po uzyskaniu oświadczenia pełnomocnika Gminy, że w bibliotece obowiązuje jeden regulamin). Zagadnienie regulaminu jest uregulowane w ustawie o bibliotekach, konkretnie w treści art. 14 ust 4, który stanowi, że " Zasady i warunki korzystania z biblioteki określa regulamin nadany przez jej dyrektora". Z powyższych przyczyn, brak jest podstaw aby w tym zakresie odwoływać się do ustawy o działalności kulturalnej. Podobnie treść § 14 ust. 1 pkt 6 uchwały nr [...], zgodnie z treścią którego "biblioteka finansowana jest z działalności gospodarczej prowadzonej według zasad określonych w odrębnych przepisach" w sposób istotny narusza przepis art. 3 ust 2 ustawy o działalności kulturalnej, który stanowi, że "Działalność kulturalna określona w art. 1 ust. 1 nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów". W ocenie Sądu Rada Gminy D. przekroczyła swoje kompetencje powyższym zapisem umożliwiając tym zapisem prowadzenie działalności gospodarczej gminnej jednostce organizacyjnej jaką jest biblioteka wobec wyraźnego zakazu ustawowego. Trafne w tym zakresie są twierdzenia organu nadzoru, który uzasadniając swoje stanowisko powołuje się na treść cytowanego art. 2 ustawy o bibliotekach. Słusznie Wojewoda D. jako organ nadzoru przyznał, iż zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności kulturalnej statut instytucji kultury (w tym biblioteki) może co prawda zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna jednak w tej sprawie ta regulacja nie ma zastosowania, wobec szczegółowych uregulowań dotyczących rodzaju ( art. 20) i charakteru świadczonych usług przez biblioteki ( art. 14- świadczone nieodpłatnie poza wymienionymi w ustawie wyjątkami) w ustawie o bibliotekach. W odniesieniu do ww. uregulowań zastosowanie będzie miała zasada zgodnie z którą przepis, który reguluje dane zagadnienie prawne w sposób szczegółowy uchyla stosowanie przepisu ogólnego w tym zakresie ( " lex specialis derogat legi generali"). Natomiast orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołuje się Rada Gminy D. uzasadniając swoje stanowisko w sprawie odnosi się do odmiennego zagadnienia, a powołanie się przez Gminę na wyrwane z kontekstu części uzasadnienia nie odzwierciedlają jego prawdziwego sensu. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego jako jeden z rodzajów wyróżnia akty prawa miejscowego, o czym mowa w art. 87 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które charakteryzują się między innymi następującymi cechami: mogą być stanowione wyłącznie przez organy wymienione w ustawie zasadniczej (art. 94 Konstytucji), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie i zakres regulacji aktów prawa miejscowego jest wyznaczony ramami udzielonego upoważnienia. Tak więc stanowisko Rady Gminy, w którym podnosi ona, iż treść § 14 ust. 1 pkt 6 uchwały jest zgodna z § 4 i § 5 tej uchwały nie ma żadnego znaczenia dla usankcjonowania jego treści, bowiem organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z powyższego wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, co jednocześnie oznacza zakaz wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym miejscu należy przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99 (OTK 2000/5/141), w którym Trybunał wyraźnie stwierdził, iż przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 1 i art. 92 ust 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy doczynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. W ocenie Sądu Rada Gminy D. nie jest kompetentna do stanowienia w drodze uchwały, że obowiązkiem dyrektora biblioteki jest uzyskanie opinii Wójta tej Gminy w sprawie regulaminu biblioteki jak i, że źródłem finansowana biblioteki jest działalność gospodarcza. Powyższe postanowienia ujęte w treści § 11 we fragm. " po zasięgnięciu opinii wójta" i w treści § 14 ust. 1 pkt 6 spornej uchwały stanowią istotne naruszenie kolejno przepisów art. 14 ust. 4 ustawy o bibliotece i art. 3 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji.