II OSK 1308/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 617/07 w sprawie ze skargi K. L. i I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia do stanu poprzedniego ukształtowania terenu działek w celu zapewnienia spływu wód powierzchniowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 617/07 oddalił skargę K. i I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia do stanu poprzedniego ukształtowania terenu działek w celu zapewnienia spływu wód powierzchniowych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Burmistrz Gminy K. na podstawie art. 29 ust. 3, ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz. 1229 ze zm., - dalej - prawo wodne) w zw. z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2006 r. znak [...], po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku K. i I. L. z dnia 28 marca 2002 r. dotyczącego zmiany stosunków wodnych na gruncie obejmującym działki o numerach ewid. [...] położone przy ul. [...] w R. , odmówił nakazania Prezydentowi Miasta R. przywrócenia do stanu poprzedniego ukształtowania terenu działek nr [...] w R. W uzasadnieniu Burmistrz Miasta K. podniósł, że działki nr [...] są własnością Gminy Miasta R. i stanowią drogi wewnętrzne. Na części działki nr [...] występuje nawierzchnia częściowo utwardzona wylewką betonową. Na działce nr [...] przy ogrodzeniu z działką nr [...] wykonano skarpę o szerokości 0,7 m. Organ podnosił, że na gruncie przeprowadzono dowód z oględzin przedmiotowych nieruchomości. Nadto organ zauważył, że rozpoznając sprawę uwzględniono wyniki pomiarów geodezyjnych wykonane w dniu 28 czerwca 2001 r., mapy geodezyjne oraz oświadczenie geodety L. D. oraz wzięto pod uwagę opinię rzeczoznawcy w zakresie melioracji wodnych S. Ś. Zdaniem organu wyżej wskazane dowody nie potwierdzają wpływu dokonanych zmian na naturalny kierunek odpływu wody deszczowej z terenu wyżej wskazanych działek na działkę stanowiącą własność skarżących, a oznaczoną nr [...]. Decyzją z dnia 24 września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium dokonane ustalenia faktyczne oraz ocenę dowodów przez organ I Instancji należy uznać za prawidłową. W skardze do Sądu K. i I. L. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili organom administracji naruszenie art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §1 i 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co miało wpływ na treść decyzji administracyjnych. Skarżący podnieśli, że wnosili o dopuszczenie dowodu z aktualnych pomiarów geodezyjnych ukształtowania działek, dopuszczenie dowodu z odkrywki studni kanalizacyjnej, a także dowodu z przesłuchania świadka L.G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że zarzuty skargi odnoszą się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. W ocenie skarżących organ odmawiając przeprowadzenia zawnioskowanych przez nich dowodów, nie zebrał całego materiału dowodowego, co w ich ocenie nie pozwoliło na poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych. Sąd zauważył, że to organ zbiera i rozpatruje materiał dowodowy. Do kompetencji organu należy ocena, czy zebrany materiał jest pełny i czy na jego podstawie może być wydane rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jednocześnie § 2 wyżej powołanego przepisu stanowi, że organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzenia dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Organ nie ma obowiązku przeprowadzania dowodu, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności wyjaśnionych w postępowaniu. W takim przypadku winien wskazać konkretnie motywy takiego stanowiska, zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 maja 1998 roku, III SA 193/97, LEX nr 35474). Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej wskazał, dlaczego nie przeprowadził wnioskowanych dowodów, podnosząc, że zebrany materiał w sprawie pozwalał wydać rozstrzygnięcie. Nadto organ podniósł, że skarżący pomiarów geodezyjnych dokonanych przez geodetę L. D. w 2001 roku nie kwestionowali i dlatego nie było potrzeby dokonywania nowych pomiarów geodezyjnych. Zgodnie z art. 29 Prawa wodnego, właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich. To na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany wody szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Tak więc ustalenia faktyczne w sprawie winny zmierzać do ustalenia, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie i czy dokonane zmiany wpłynęły szkodliwie na sąsiednie grunty. W niniejszym postępowaniu organ uznając, że w sprawie potrzebne są wiadomości specjalne przeprowadził dowód z opinii biegłego z zakresu stosunków wodnych. Biegły po zapoznaniu się z całokształtem materiału, w tym dokonując wizji przedmiotowych działek ocenił, że właściciel działek nr [...] nie dokonał zmian na gruncie, które spowodowałyby zalewanie działki skarżących. Dowód ten nie został zakwestionowany i stanowił podstawę do oceny, czy doszło do naruszenia przepisu art. 29 Prawa wodnego. Biegły wydając opinię brał pod uwagę aktualny stan i dokonane zmiany na gruncie. Z tego też względu należy przyznać rację organowi, że wobec niezakwestionowania wydanej opinii, uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną i odmówił przeprowadzenia dodatkowych dowodów. Jak wynika zarówno z opinii rzeczoznawcy, jak stanowiska godetów L. D. i J. L. , z uwagi na naturalne ukształtowanie terenu, w sytuacji gdy działka skarżących znajduje się poniżej poziomu działek Gminy R. o numerach [...], to wody opadowe wpływają na działkę skarżących. Nie jest jednak wywołane żadnymi zmianami, które miałby dokonywać właściciel działek o numerach [...]. Niewątpliwie organ dokonując oceny zebranego materiału dowodowego nie odniósł się do faktu, że biegły rzeczoznawca w uzupełniającej opinii stwierdził, że pomiary geodety D. wykonane w 2001 roku nie odpowiadają aktualnemu stanowi na gruncie, ale jednocześnie wskazał, że nie zmienia to treści wydanej przez niego opinii. Brak odniesienia się stanowi niewątpliwie uchybienie organu, które jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Dokonanym ustaleniom faktycznym w sprawie nie można postawić zarzutu sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału. Taka sprzeczność zachodzi wtedy, gdy powstaje dysharmonia pomiędzy materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a konkluzją, do jakiej dochodzi organ na podstawie tego materiału. Zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że Gmina R. jako właściciel działek o numerach [...] dokonała zmian stanu wody na gruncie, które by oddziaływały ze szkodą dla gruntów skarżących. Prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych dawało organowi prawo do analizy prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero na tle prawidłowych ustaleń faktycznych możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Sąd uznał, że organy prawidłowo zastosowały przepis art. 29 Prawa wodnego. Organ mógł nałożyć obowiązki na właściciela gruntu z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego tylko w wypadku, gdy właściciel dokonał zmiany stanu wody na gruncie, które oddziałują na grunty sąsiednie. Wobec niewadliwych ustaleń, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych na działkach nr [...], któryby negatywnie oddziaływały na grunt skarżących, prawidło odmówiono nałożenia na właściciela działek nr [...] obowiązków z art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Od powyższego wyroku I. L. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej – p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., co polegało na tym, że Sąd I instancji, wbrew dyspozycji tego przepisu, nie uchylił zaskarżonych decyzji, mimo, że w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy nie uzupełnił postępowania dowodowego w sprawie poprzez przeprowadzenie dodatkowej ekspertyzy, jak również odmówił dokonania odkrywki studzienki kanalizacyjnej znajdującej się w ciągu działki nr [...] oraz przesłuchania świadka L. G. , co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i wydania innej decyzji, a tym samym dopuścił się naruszenia podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w art. art. 7, 8, 11 oraz art. 75 § 1 i 76 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze składający skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w toku postępowania administracyjnego skarżący składali wnioski dowodowe zmierzające do wyjaśnienia podstawowej okoliczności w sprawie tj. do tego czy faktycznie doszło do zmiany ukształtowania terenu na działkach nr [...], skutkiem czego doszło do zalewania działki nr [...] na której znajduje się część zakładu produkcyjnego skarżących. Najistotniejsze znaczenie miał wniosek skarżących dotyczący dokonania odkrywki na działce nr [...], w miejscu, gdzie, zdaniem skarżących, znajduje się studzienka kanalizacyjna. Zdaniem skarżących obecnie wierzch tej studzienki znajduje się około 0,5 m pod powierzchnią działki nr [...] co oznacza, że o taką mniej więcej warstwę ziemi podwyższony został poziom tej działki. Odmówienie przeprowadzenia tego dowodu stanowi istotne naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w art. art. 7, 8, 11 k.p.a. oraz naruszenie przepisu art. 75 § 1 i 76 § 1 k.p.a. Jest oczywiste, że gdyby wskutek dokonanych czynności - dokonania odkrywki na działce nr [...] okazało się, że rzeczywiście poziom gruntu został podwyższony w stosunku do tego, który istniał w przeszłości, to zostałoby wykazane, że zachodzą przesłanki do tego, aby zobowiązać właściciela działek [...] do przywrócenia stanu gruntu na tych działkach zgodnego ze stanem poprzednim, w którym nie dochodziło do zalewania wodami powierzchniowymi działki, na której znajduje się część zakładu produkcyjnego skarżących. Organy obu instancji nie uznały za stosowne przeprowadzenie innego dowodu wnioskowanego przez K. i I. L. tj. dowodu z przesłuchania świadka L. G. , który z racji zatrudnienia w przeszłości w R. w R. , której nieruchomości sąsiadowały z działkami nr [...], posiadał wiedzę na temat ukształtowania nawierzchni tych działek. Zeznanie tego świadka również mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, zwłaszcza, jeśli zważy się, że w ramach swoich obowiązków służbowych zajmował się on się nieruchomościami R. SA w R. Pominięcie tego dowodu staniało również naruszenie wskazanych w pkt. 1 przepisów k.p.a. Sąd I instancji uznając zaskarżoną decyzję za zgodną prawem, mimo, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów i utrzymując ta decyzję w mocy dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 § 1pkt. 1 lit. c p.p.s.a. W toku postępowania administracyjnego wykonane zostały łącznie trzy ekspertyzy-powołanego przez organ I instancji biegłego tj. Federacji Stowarzyszeń Naukowo-Technicznych Rada w Kielcach oraz geodetów L. D. i J. L. (zlecone przez skarżących). Ekspertyzy te są sprzeczne ze sobą co do istotnych ustaleń. Zwrócić przy tym należy uwagę na to, że ekspertyza Federacji Stowarzyszeń Naukowo-Technicznych Rada w Kielcach nie zawiera żadnych pomiarów geodezyjnych, a więc jest mało precyzyjna i opiera się raczej o przekonanie biegłych niż konkretne wyniki pomiarów. Konkluzje biegłych są więc, zdaniem skarżącego, mało wiarygodne. Tym większego więc znaczenia nabierają różnice pomiędzy ekspertyzami znajdującymi się w aktach sprawy i tym bardziej konieczne było doprowadzenie do wyjaśnienia tych różnic. Mimo to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu dało bezkrytycznie wiarę ekspertyzie Federacji Stowarzyszeń Naukowo-Technicznych Rada w Kielcach i nie odniosło się do występujących rozbieżności, a także nie wskazało, dlaczego, jego zdaniem rozstrzygnięcie powinno zostać oparte na tej właśnie ekspertyzie. W szczególności nie powołano nowego biegłego, który mógłby rozstrzygnąć wątpliwości i rozbieżności pomiędzy tymi ekspertyzami, jak również nie podjęto żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia tych rozbieżności np. poprzez wezwanie biegłych i ich przesłuchanie, zobowiązanie do ustosunkowania się do rozbieżności wynikających z ich ekspertyz itp. Zaniechanie dokonanie tych czynności stanowi, zdaniem skarżącego I. L. naruszenie przepisów art. 7, 8, 11 k.p.a. oraz naruszenie przepisu art. 75 § 1 i 76 § 1 k.p.a.. Sąd I instancji utrzymując w mocy zaskarżona decyzję, mimo, ze naruszała ona wskazane wyżej przepisy o postępowaniu dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta R. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz.. 1019 z późn. zm.) właściciel gruntu, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiedniej, ani odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. W myśl zaś ust. 3 tego artykułu, w przypadku, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z konstrukcji tego przepisu wynika, iż warunkiem jego zastosowania jest dokonanie przez właściciela gruntu zmian stanu wody na gruncie. A contrario, o ile takie zmiany nie zostały dokonane przepis ten nie może mieć zastosowania. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji w rozpoznawanej sprawie nie wykazało, aby właściciel gruntu – Miasto R. dokonywał na gruncie jakichkolwiek zmian, które mogłyby wpłynąć na stosunki wodne. Natomiast z oświadczenia złożonego w dniu 21 maja 2004 r. w toku przeprowadzania oględzin działek nr [...] właścicielka działki sąsiedniej A. G. stwierdziła, że "od 2000 r. teren działek [...] jest systematycznie utwardzany gruzem i żwirem przez I. i J. L. , co skutkuje podwyższeniem terenu opisywanych działek" a w konsekwencji "powoduje podtopienie działki [...], co utrudnia dojazd do mojej posesji w czasie intensywnych opadów". Wynika więc z tego oświadczenia, iż to zmiany stosunków wodnych dokonane na działkach należących m.in. do skarżącego spowodowały w swojej konsekwencji zalewania należącej do niego działki nr [...]. Cytowane oświadczenie, jak i ekspertyza federacji Stowarzyszeń Naukowo-Technicznych Rada w Kielcach - Zakład Usług Technicznych z dnia 12 listopada 2004 r. sporządzona przez rzeczoznawcę w zakresie melioracji wodnych mgr inż. S. Ś. , z której wynika, że zmiany w ukształtowaniu działek [...] nie powinny powodować zalewania działki nr [...] przekonują, iż powoływana w skardze kasacyjnej ekspertyza geodety uprawnionego mgr inż. L. D. , z dnia 28 czerwca 2001 r., z której wynika, że wody opadowe z działki nr [...] "płyną naturalnym spadkiem wzdłuż ulicy [...] do ulicy [...] z jednoczesnym ukierunkowaniem na stronę zachodnią, czyli na działkę nr [...] i działkę nr [...]" nie ma dla sprawy żadnego znaczenia. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że w sprawie, której przedmiotem są stosunki wodne na gruncie pierwszeństwo należy przyznać opinii prawnej sporządzonej przez specjalistę do spraw melioracji, a nie poglądom geodetów. W myśl art 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jednak żądania takiego można nie uwzględnić, jeżeli nie zostało ono złożone w toku przeprowadzania dowodów lub w trakcie rozprawy, jeżeli dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, "chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W tych warunkach zarzucanie Sądowi I instancji, że nie dostrzegł, że organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowej ekspertyzy, a także nie dokonał "odkrywki studzienki kanalizacyjnej znajdującej się w ciągu działki nr [...] oraz nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka jest zupełnie nietrafne. Nie bardzo zresztą wiadomo, jak należałoby zakwalifikować dowód z owej "odkrywki", w ramach środków dowodowych dopuszczonych przez k.p.a. i to zarówno tzw. dowodów nazwanych jak i nienazwanych. i na czyj koszt ten dowód miałby zostać przeprowadzony, tym bardziej, że miejsce usytuowania owej studzienki jest nieznane. Jednocześnie nie powinno budzić wątpliwości, że skoro teren, na którym usytuowane są przedmiotowe działki jest pofałdowany i nie posiada kanalizacji deszczowej, a w dodatku działki skarżącego położone są niżej niż działki Gminy R. nr [...] to może nastąpić jej zalewanie przez wody opadowe. W konsekwencji niezbędna jest jego skanalizowanie. Podniósł to zresztą w podsumowaniu w nioskach swojej ekspertyzy z dnia 12 listopada 2004 r. rzeczoznawca do spraw melioracji mgr inż. S. Ś. : "dla uporządkowania gospodarki ściekami deszczowymi i doprowadzenia jej do zgodności z prawem konieczne jest wykonanie kanalizacji deszczowej na działkach [...]" . W powyższej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia "art. 145 pkt 1 lit. c" (powinno być – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art 7, 8, 11 oraz 75 § 1 i 76 § 1 k.p.a. jest nietrafny. Dodatkowo należy zauważyć, że powołanie art. 76 § 1 k.p.a., który dotyczy dowodu z dokumentu urzędowego, wydaje się nie mieć w sprawie żądnej racjonalnej podstawy. Ponadto pamiętać należy, iż w myśl art. 12 k.p.a. postępowanie administracyjne należy prowadzić szybko i wnikliwie, posługując się przy tym najprostszymi środkami zmierzającymi do osiągnięcia ustalonego celu – rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.