II SA/Lu 153/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...]. Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...], nr [...] organ odmówił przyznania zaliczki alimentacyjnej dla D. S. na okres od 1 września 2007 r. do 30 sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania R. S., zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zasady udzielania świadczeń w postaci zaliczki alimentacyjnej określa ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86 poz. 732 ze zm.) oraz art. art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Natomiast osobą uprawnioną w myśl art. 2 pkt 5 lit. a) ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jest to osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że skarżący jest osobą rozwiedzioną, posiada zasądzone alimenty od matki D. S. wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...] oraz zaświadczenie Komornika Sądowego o bezskuteczności świadczeń alimentacyjnych. Jednak nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w myśl art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z tym przepisem, osobą samotnie wychowującej dziecko jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Organ administracyjny uznał, że skarżący nie spełnia ww. przesłanki ponieważ czynnie uczestniczy w wychowywaniu ich wspólnego dziecka, spotyka się on z A. P., a nawet z przerwami zamieszkują razem z ich wspólnym dzieckiem K. S. oraz z dziećmi z poprzedniego małżeństwa. R. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji podnosi, że nie tworzy z A. P. stałego związku oraz nie wychowuje wspólnie z nią K. S. Wskazuje na podłoże rodzinnych konfliktów, które zainicjowały działania MOPR. Skarżący podkreśla, że materiał dowodowy zgromadzony przez MOPR nie potwierdza wspólnego wychowywania dziecka K. S. W aktach sprawy bowiem brak jest dowodów świadczących o fakcie, że bierze czynny udział w wychowywaniu ich wspólnego dziecka, że zajmuje się ochroną jego zdrowia czy kształtowaniu właściwych postaw. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że w wywiadzie z dnia 20 sierpnia 2007 r. skarżący oświadczył, że A. P. często odwiedza go i zostaje u niego na noc (kilka dni) oraz, że wspólnie wyjeżdżają na wakacje i spędzają razem święta. Poza tym on sam często odwiedza dziecko, oraz kupuje mu zabawki i ubrania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę zważył, co następuje. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc obok tego, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych oraz czy normy te właściwie zinterpretowały, także to, czy organy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Przepisy kpa, zawierające ogólne zasady postępowania administracyjnego wskazują wyraźnie na ciążący na organie administracyjnym obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Organ ten ma ponadto obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz ocenić na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, a organy ze swoich obowiązków się nie wywiązały. W szczególności należy wskazać, iż organ odwoławczy odniósł się do ustaleń faktycznych organu I instancji w sposób pobieżny, natomiast organ pierwszej instancji, wskazując wyraźnie na rozbieżność informacji oraz występujące w tym zakresie wątpliwości ograniczył swoją argumentację w zakresie ustalenia stanu faktycznego do stwierdzenia, że oddzielne zameldowanie A. S. nie stanowi podstawy do uznania, że R. S. nie wychowuje wspólnie z nią jej dziecka oraz że zamieszkuje on w C. z A. P. Zdaniem Sądu, na podstawie przeprowadzonych dowodów i analizy uzyskanego w te sposób materiału nie można jednoznacznie stwierdzić, że A. P. i R. S. żyją w konkubinacie i wychowują ich wspólne dziecko K. S. oraz ich pozostałe dzieci z poprzednich związków. Wbrew bowiem zapatrywaniu organów orzekających w sprawie nie ma wystarczających podstaw do formułowania tezy, iż stwierdzenie, że R. S. interesuje się wychowywaniem, stanem zdrowia swojego dziecka oraz że pozostaje z nim w regularnym kontakcie, implikuje przyjęcie stanowiska zakładającego wychowywanie przez niego wspólnie z A. P. zarówno swojej córki jak i dzieci w ich poprzednich małżeństw. A to z kolei miałoby prowadzić do przyjęcia, że nie jest on osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ pomimo wątpliwości i sprzecznych informacji zawartych w wywiadach środowiskowych przyjął powyższą interpretację. Analiza tych wywiadów pozwala na odnalezienie sprzecznych wyjaśnień lub ocen osoby prowadzącej wywiad. Ponadto nie można nie zauważyć, że organowi nie udało w sposób wszechstronny i jednoznaczny ustalić, czy strony rzeczywiście mieszkają razem mimo odrębnych miejsc zameldowania oraz jaki w istocie charakter mają odwiedziny A. P. miejsca zamieszkania skarżącego podczas jej pobytów w C. Ubocznie należy podnieść, że w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy brak jest dokumentów świadczących o przeprowadzeniu wywiadów środowiskowych, na które powołują się organy (organ I instancji w uzasadnieniu oraz SKO w odpowiedzi na skargę). Organ, na którym spoczywa obowiązek aktywnych działań w kierunku wszechstronnego i pewnego ustalenia stanu faktycznego, nie ustalił i nie odniósł się w uzasadnieniu w szczególności do charakteru przerw we wspólnym zamieszkiwaniu (których występowanie sam przyjmuje jako fakt) oraz ich wpływu na możliwość potraktowania kontaktów skarżącego jako przesłanki wypełniającej pojęcie wspólnego wychowywania dziecka. Nie można bowiem abstrahować od tego, że pojęcie wspólnego wychowywania zakłada pewna ciągłość dbania o zaspokajanie różnorodnych potrzeb, wynikającą z samego pojęcia wychowanie. Ciągłość ta nie musi wprawdzie wiązać się bezwzględnie ze wspólnym i nieprzerwanym mieszkaniem ze sobą i modelowym prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego, to jednak winna przekraczać cechy incydentalności kontaktów z dziećmi, nawet jeżeli, co można stwierdzić w sprawie będącej przedmiotem kontrolowanego przez sąd administracyjny postępowania, dałoby się im przypisać pewną regularność. Organom nie udało się określić w sposób jednoznaczny częstotliwości kontaktów z dziećmi oraz w konsekwencji przesądzić, czy i na ile ustalone kontakty (wspólne spacery, wyjazdy i spędzanie części świąt) pozwalają na przyjęcie tezy o wspólnym wychowywaniu dzieci. Prawidłowe ustalenie wskazanych wyżej składników stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania właściwej normy prawa materialnego. Należy więc zwrócić uwagę, że skoro nie przeprowadzono na tę okoliczność jednoznacznych i niespornych ustaleń faktycznych, to nie sposób na podstawie zgromadzonego materiału przyjąć negatywne dla wnioskodawcy konsekwencje prawne. Skutkuje to uznaniem, iż wydane przez organy rozstrzygnięcia nastąpiły w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, tym samym w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne. Za dowolne bowiem uznać należy takie ustalenia faktyczne, które jakkolwiek znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, to jednak w materiale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności tych ustaleń niweczą dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co jest warunkiem koniecznym i niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia w sposób czyniący zadość również dyspozycji przepisu art. 7 kpa wyrażającego zasadę legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt III ARN 55/94, wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA 1768/99). W ocenie sądu organy w toku ponownego rozpatrywania sprawy winny, mając na uwadze obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych skonfrontować wszystkie środki dowodowe dostępne w toku rozstrzygania sprawy m.in. poprzez dokładniejsze ustalenie jak długie są okresy wspólnego zamieszkiwania R. S. i A. P. czy charakter kontaktów skarżącego z dziećmi. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanki przyznania świadczenia należało oprzeć na podstawie materiału dowodowego jaki w sprawie zebrano, jak i na materiale jaki można było zebrać przez dokonanie wywiadu w dostępnym zakresie z rodziną czy sąsiadami skarżącego. Dopiero tak zebrany materiał należy ocenić i zakwalifikować z punktu widzenia starannie rozważonego i wyważonego treściowo pojęcia wspólnego wychowywania dziecka z jego rodzicem, na które wskazuje przepis art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy niejako przy okazji podkreślić, że w aktach administracyjnych brak jest dowodu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, którego rola w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest niezwykle ważna i jest sposobem zbierania informacji, że sam wywiad jest rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej (i jej rodziną czy innymi osobami), swoistym trybem postępowania dowodowego, kwestionariusz zaś szczególną formą protokołu, mających na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2002 r., I SA 3337/2001, Lex Polonica 381574). Biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł stwierdzić zgodności obu decyzji ze wskazanymi wyżej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.