II OSK 1062/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) del. sędzia NSA Janusz Furmanek Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1248/07 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008 r. wydanym w sprawie ze skargi J.W. (sygn. akt II SA/Sz 1248) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2007 r. wydaną w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji zawierającej pozwolenie na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Szczecineckiego z dnia [...] września 2007 r. Nadto zasądził od organu odwoławczego na rzecz J.W. 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 11 kwietnia 2007 r. małżonkowie A. i J. D. złożyli w Starostwie Powiatowym w Szczecinku wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego na terenie Szczecinka. Uwzględniając ten wniosek Starosta Szczecinecki, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę. W postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji na brał udziału właściciel sąsiadującej z terenem inwestycji nieruchomości, J. W.. W dniu 22 sierpnia 2007 r. złożył on wniosek o wznowienie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ I instancji uznał ten wniosek za uzasadniony i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. wznowił postępowanie. W toku prowadzonego następnie postępowania J. D. złożył wniosek o wygaszenie ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Starosta Szczecinecki, działając na podstawie art. 155 K.p.a. za zgodą stron, w dniu [...] września 2007 r. uchylił swoją decyzję zawierającą pozwolenie na budowę. Od decyzji tej złożył odwołanie J. W., podnosząc, iż nie zgadza się z jej uzasadnieniem, w szczególności ze stwierdzeniem, iż na skutek pomyłki nie został on uznany za stronę. W następstwie rozpoznania tego odwołania Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję tę J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący zarzucił, iż organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy i zażądał uchylenia uzasadnienia decyzji organu I instancji, która – jego zdaniem – fałszuje rzeczywistość, ma na celu tuszowanie nieprawidłowości zaistniałych przy wydawaniu pozwolenia na budowę, a nadto nie odnosi się do postawionych przez skarżącego zarzutów. Uchylając zaskarżoną a także poprzedzającą ją decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził w uzasadnieniu wymienionego na wstępie wyroku, iż skargę należało uwzględnić, gdyż w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania. Sąd wskazał, że Starosta Szczecinecki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 149 i 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowił postępowanie wskazując, że J. W. nie brał udziału w sprawie w charakterze strony, ponieważ nie zawiadomiono go o wszczęciu sprawy i nie otrzymał również decyzji, pomimo że jest właścicielem działki sąsiadującej z nieruchomością inwestorów. Następnie, po złożeniu w dniu 18 września 2007 r. przez A. i J. D. wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, Starosta Szczecinecki uznając, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 155 K.p.a. decyzją z dnia [...] września 2007 r. uchylił wydane wcześniej pozwolenie na budowę. To rozstrzygnięcie zostało zaakceptowane w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, stanowiącej przedmiot kontroli Sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym Sąd wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczna, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana było dotknięte kwalifikowana wadliwością wyliczona wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Natomiast odrębną instytucją procesową uregulowaną w art. 155 K.p.a. jest możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej tworzącej prawa nabyte. Oba wskazane tryby wzruszania decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu administracyjnym spełniają odmienne funkcje, mają odmienne podstawy i związane z tym odrębności proceduralne. Wznowienie służy do usunięcia z obrotu prawnego decyzji dotkniętych określoną w przepisach wadliwością, a wzruszenie decyzji tworzącej prawa nabyte daje stronom możliwość, przy poszanowaniu ich prawa do dysponowania przedmiotem postępowania, do rezygnacji, za ich zgodą z nabytych uprawnień. Oba tryby nie mogą być stosowane zamiennie i niedopuszczalne było postępowanie organów obu instancji w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie przyjęcie, że możliwe jest zakończenie sprawy wszczętej w trybie wznowienia postępowania, uchyleniem decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Stanowi to istotny błąd proceduralny, dający podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skoro zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe, a następnie został złożony wniosek w trybie 155 K.p.a., to postępowanie wznowieniowe należało zawiesić do czasu rozpoznania wniosku o uchylenie decyzji tworzącej prawa nabyte i po zakończeniu tego postępowania, w zależności od jego wyniku, odpowiednio zakończyć postępowanie wznowieniowe. Wymieniony wyrok zaskarżył w całości skargą kasacyjną Wojewoda Zachodniopomorski. Wyrokowi zarzuci naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w związku ze wznowieniem postępowania przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. brak było podstaw do wydania w oparciu o wskazany wyżej przepis decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została na wniosek obydwu stron postępowania, natomiast wznowione w odrębnym trybie postępowanie umorzone zostało decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że organy wydając uchylone decyzje działały w pełnej świadomości odrębności trybów związanych z instytucją uregulowaną w art. 155 K.p.a. oraz wznowieniem postępowania i stosownie do powyższego organu I instancji wydał decyzję uchylającą na podstawie art. 155 K.p.a., na zgodny wniosek stron i odrębnie zakończył wznowione postępowanie decyzją o jego umorzeniu. Z tego względu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, łącznie z kosztami zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli decyzji obu instancji w stanie prawnym faktycznym obowiązującym w dniach ich wydania i trafnie uznał, że organy w niedopuszczalny sposób połączyły dwa odrębne tryby postępowania: wznowieniowy i przewidziany w art. 155 K.p.a. szczególny tryb wzruszania ostatecznych decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, za zgodą tej strony. Postępowanie zakończone w dniu 5 czerwca 2007 r. wydaniem pozwolenia na budowę zostało w dniu [...] sierpnia 2007 r. wznowione na wniosek J. W.. Następnie w tym samym postępowaniu, bez wydania decyzji przewidzianej przepisem art. 151 K.p.a., organ na wniosek stron uchylił na podstawie art. 155 K.p.a. pozwolenia na budowę. Niedopuszczalność łączenia różnych trybów postępowania przyjmowana jest zarówno w doktrynie (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, C.H. Beck, 2005, s. 625) jak i w orzecznictwie sądowym. Sąd Najwyższy w wyroku z 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III RN 101/98 (OSNAPiUS 1999, nr 20, poz. 637) stwierdził, że "uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.)". W rozpoznawanej sprawie wszczętej wnioskiem o wznowienie postępowania została wydana decyzja uchylająca ostateczną decyzję na podstawie art. 155 K.p.a., co mogło nastąpić w innym postępowaniu, prowadzonym w odrębnym trybie. Dopiero w okresie późniejszym, już po wniesieniu przez J.W. skargi do WSA, organ I instancji wydał w dniu 31 grudnia 2007 r. decyzję o umorzeniu wznowionego postępowania. Trafne i zgodne z obowiązującym prawem jest stwierdzenie Sądu I instancji, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega więc oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.