IV SA/Wa 2554/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie asesor WSA Tomasz Wykowski, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia (...) marca 2005 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność paragrafu 18 ustęp 5 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej numer (...) położonej w obrębie (...) w O. w zakresie dotyczącym wysokości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej Rada Miasta O. działając na podstawie art. 3 ust. 1, art.14, art. 15, art.17 i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80 poz. 717 ze zm.) w związku z art. 18 ust.2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 z póź. zm.) w dniu (...) marca 2005r. podjęła Uchwałę Nr (...) w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren pomiędzy ulicami (...) w obrębie (...) w O. Pismem z dnia 16 września 2007r. (data wpływu do Urzędu Miasta O. 21 wrzesień 2007r.) M. S. wezwała Radę Miasta O. w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do usunięcia naruszonego interesu prawnego przedmiotową uchwałą. Zarzut skarżącej dotyczył braku określenia w planie dopuszczalnej wysokości zabudowy dla działki nr (...) położonej w obrębie (...) w O. przy ul. (...), z którą to działką bezpośrednio graniczy działka nr (...) stanowiąca własność M. S. Zdaniem M. S., brak określenia dopuszczalnej wysokości projektowanej zabudowy na działce (...) doprowadził do sytuacji, iż na sąsiedniej działce zaprojektowano budowę 9 kondygnacyjńego budynku, pomimo iż znajduje się ona na terenie zabudowy rezydencjalnej, gdzie zabudowa nie przekracza 3 kondygnacji. M. S. podniosła ponadto, iż opublikowana treść uchwały z (...) marca 2005r. różni się od tekstu uchwały jaki został wyłożony do wglądu publicznego, który przewidywał wyraźne ograniczenie wysokości zabudowy na działce nr (...) do 12 metrów. Dodatkowo wskazała, iż dla strefy w obrębie której położona jest działka nr (...) wprowadzono niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury oznaczenie: (...). W dniu (...) listopada 2007r. Rada Miasta O. działając na podstawie art.14 i art. 27 z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia (...) marca 2005r. nr (...) w stosunku do terenu działek nr (...) i (...) w obrębie (...) w O. Pismem z dnia 19 listopada 2007r. M. S. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Uchwałę Nr (...) z dnia (...) marca 2005r. Rady Miasta O. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego działki nr (....) obręb (....) w zakresie dotyczącym określenia na tym terenie parametrów wysokości dopuszczalnej zabudowy. Podobnie jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca podniosła, iż opublikowany tekst uchwały nr (...) zmienił przeznaczenie działki nr (...) obręb (...) pod zabudowę usługowo-mieszkaniową i nie ograniczył wysokości zabudowy. Wobec powyższego właściciele sąsiedniej działki zamierzają wybudować budynek wielorodzinny 9 kondygnacyjny, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z istniejącą na tym obszarze zabudową jednorodzinną, która nie przekracza 3 kondygnacji. Skarżąca wskazała również na samowolną zmianę przeznaczenia działki nr (...) obręb (...) na funkcję parkingową oraz użycie niezgodnego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury oznaczenia: (...). Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na nieprawidłowości jakie jej zdaniem miały miejsce w Urzędzie Miasta O., zwłaszcza na brak uprawnień Wiceprezydenta Miasta O. do dokonywania interpretacji zapisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc iż zgodnie z art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ustawodawca uzależnił możliwość wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Mając, na uwadze iż w dniu (...) listopada 2007r. Rada Miasta O. działając na podstawie art. 14 i 27 z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia (...) marca 2005r. nr (...) w stosunku do terenu działek nr (...) i (...) w obrębie (...) w O., stanowiącą odpowiedź na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa nie można mówić o bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 1 kwietnia 2008r. pełnomocnik organu podtrzymując wniosek o odrzucenie skargi wskazał na brak interesu prawnego skarżącej do kwestionowania wskazanej uchwały z dnia (...) marca 2005r., albowiem zdaniem pełnomocnika, skoro skarżąca M. S. nie jest właścicielem działki nr (...), to nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń planu co przeznaczenia działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest Uchwała Rady Miasta O. z dnia (...) marca 2005r. Nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenu pomiędzy ulicami (...) w obrębie (...) w O. w części dotyczącej działki (...). Oceniając skargę wniesioną przez M. S. w pierwszej kolejności należało odnieść się do legitymacji skarżącej do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Zakwestionowany skargą miejscowy plan zagospodarowania został uchwalony w trybie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U tj. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego będziemy mieli zaś do czynienie wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca wykazała swą legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca M. S. jest właścicielką działki zabudowanej nr (...), położonej w obrębie (...) w O. bezpośrednio sąsiadującej z działką nr (...) której dotyczy skarga. Zasadniczym zarzutem skargi jest naruszenie przez Radę prawa własności nieruchomości skarżącej, naruszenie godzące w uprawnienia właściciela określone w art. 140 Kodeksu cywilnego. Brak ograniczenia dopuszczalnej wysokości zabudowy na działce (...) zdaniem M. S. w istotny sposób wpływa na korzystanie przez skarżącą z jej nieruchomości, prowadzi bowiem do sytuacji gdy na terenie gdzie funkcjonuje zabudowa rezydencjalna, jednorodzinna na sąsiedniej działce zaprojektowany został wielorodzinny 9 kondygnacyjny budynek. Podkreślić w tym miejscu należy, iż wbrew stanowisku pełnomocnika organu skarżąca nie kwestionuje ustaleń planu co do przeznaczenia działki nr (...), lecz wyłącznie brak określenia na tej działce dopuszczalnej wysokości projektowanej zabudowy. W ocenie Sądu zatem interes prawny skarżącej znajduje uzasadnienie w przepisach kodeksu cywilnego, chroniących prawo własności co uzasadnia legitymację czynną skarżącej do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, iż podjęcie przez Radę Miasta O. w dniu (...) listopada 2007r. uchwały Nr (...) w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia (...) marca 2005r. nr (...) w stosunku do terenu działek nr (...) i (...) w obrębie (...) w O., stanowiło uwzględnienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W świetle powyższego zatem organ gminy ma maksymalnie 30 dni na udzielenie odpowiedzi na skargę. W niniejszej sprawie organ gminy nie udzielił odpowiedzi we wskazanym terminie, a zatem skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi między trzydziestym a sześćdziesiątym dniem licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do oceny zaskarżonego aktu podkreślić należy, iż zaskarżona uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Nie każde naruszenie prawa powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in: parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Pojęcie to skonkretyzowane zostało w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1587), zgodnie z którym ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Z powyższych przepisów wynika zatem, iż w planie obowiązkowo określić należy m.in. wysokość projektowanej zabudowy na obszarze objętym planem, a zatem brak ustaleń w tym zakresie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest działka nr (...), co do której zdaniem skarżącej nie określono wymaganej przepisami wysokości dopuszczalnej zabudowy. Stosownie do postanowień planu tj. § 7 ust. 2 pkt 2c działka nr (...) znajduje się na obszarze kwartału (...) na terenie oznaczonym w planie symbolem (...) z przeznaczeniem pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. W paragrafie 18 planu zawarto szczegółowe ustalenia dla kwartału (...), wskazując w ust. 5, iż parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania dla tego terenu ustala się zgodnie z paragrafem 12 planu. Zauważyć jednak należy, iż w paragrafie 12 planu określono parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie dla zabudowy jednorodzinnej. A zatem w stosunku do kwartału drugiego powołany paragraf 12 planu w zakresie określenia wysokości zabudowy będzie miał zastosowanie wyłącznie w przypadku realizacji zabudowy jednorodzinnej. Należy jednak mieć na uwadze, iż kwartał (...) w tym, działka nr (...) przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniowo - usługową, co może oznaczać zarówno zabudowę jednorodzinną jak i wielorodzinną. Odesłanie, więc w paragrafie 18 ust. 5 co do określenia wysokości zabudowy do paragrafu 12, nie pozwala zdaniem Sądu na określenie wysokości zabudowy wielorodzinnej. Nie sposób przy tym zgodzić się z organem, iż paragraf 12 planu ma odpowiednie zastosowanie także do zabudowy wielorodzinnej. Podkreślić należy, iż uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego staje się prawem miejscowym (art. 14 ust. 8), czyli aktem powszechnie obowiązującym, zawierającym normy bezwzględnie obowiązujące (ius cogens). Wykluczone więc jest zawieranie w jego przepisach norm otwartych, pozwalających jakimkolwiek podmiotom na dowolną interpretację jego zapisów. Wobec powyższego zdaniem Sądu określenie parametrów dopuszczalnej wysokości projektowanej zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej, która może być zgodnie z planem realizowana na działce nr (...) poprzez odesłanie w paragrafie 18 ust.5 planu do paragrafu 12 w sposób istotny narusza obowiązujące przepisy oraz zasady uchwalania planu. Dlatego też zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności powołanego przepisu w tym zakresie. Sąd nie odniósł się natomiast do zarzutu posłużenia się w planie symbolem niezgodnym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U.03.164.1587) uznając, iż ustalenia planu w tym zakresie nie naruszają interesu prawnego skarżącej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.