II OSK 1087/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Stowarzyszeń "[...]" w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA//Kr 437/06 w sprawie ze skargi Związku Stowarzyszeń "[...]" w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Bukownie z dnia 30 marca 2005 r. nr XLV/258/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bukowna oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 437/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Związku Stowarzyszeń "[...] w S. na uchwałę Nr XLV/258/2005 Rady Miejskiej w Bukownie z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bukowna. W skardze na powyższą uchwałę do sądu administracyjnego Związek Stowarzyszeń "[...]" w S. podniósł, iż Rada Miejska w Bukownie błędnie uznała, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mają wiążącego charakteru przy sporządzaniu planów miejscowych. W ocenie Stowarzyszenia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest w wielu miejscach niezgodny z wcześniej uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bukowno, a w szczególności w zakresie prawidłowego określenia ciągów komunikacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie może być uwzględniona, podnosząc przede wszystkim, iż na tę samą uchwałę skargę wniósł wcześniej Wojewoda Małopolski, a Sąd wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1190/05 skargę tę oddalił. Od powyższego wyroku nie wniesiono skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika natomiast, że Sąd zbadał zgodność z prawem całej zakwestionowanej uchwały, w tym również jej zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bukowno. Badano również zgodność w zakresie określenia przeznaczenia terenów pod trasy komunikacyjne. W tej sytuacji Sąd powołał przepis art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w myśl którego nie stosuje się trybu wnoszenia skarg określonego w art. 101 ust. 1 ustawy jeżeli sąd administracyjny już w sprawie orzekał i skargę oddalił. Tym samym Sąd, w ślad za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, stwierdził, że merytoryczne rozpoznanie skargi na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przez sąd administracyjny jednocześnie przesądza, że ten akt nie narusza interesów prawnych i uprawnień innych podmiotów oraz obowiązuje erga omnes. Niezależnie od tego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż skarżący Związek Stowarzyszeń "[...]" w S. nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub jego uprawnienie. Nie stanowi naruszenia interesu prawnego ani uprawnienia samo naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego, ani też powoływanie się przez skarżący Związek na cele statutowe. Od powyższego wyroku Związek Stowarzyszeń "[...]" złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o przyznanie pełnomocnikowi Związku wynagrodzenia i zwrotu wydatków za zastępstwo prawne wykonywane na zasadzie prawa pomocy wobec ich nieuiszczenia w całości przez stronę skarżącą. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach "naruszenia przepisów postępowania", mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez odmowę przyznania skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę Nr XLV/258/2005 Rady Miejskiej w Bukownie z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bukowna w związku z przyjęciem, iż dla wykazania legitymacji skargowej nie jest wystarczające powołanie się przez skarżącego na samo nieuwzględnienie uwag zgłoszonych w trybie art. 18 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz na cele określone w statucie skarżącego; art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że stanowi on zakaz wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy będącej uprzednio przedmiotem badania przez sąd administracyjny, który tę skargę oddalił. W opinii skarżącego przepis ten wyłącza możliwość ponownego orzekania w sprawie będącej przedmiotem uprzedniego rozpoznania przez sąd administracyjny, przez co należy rozumieć orzekanie w odniesieniu do konkretnych interesów prawnych i uprawnień skarżącego, co przemawia za podmiotowym rozumieniem powołanego przepisu, wyłączającym możliwość wielokrotnego skarżenia uchwały przez ten sam podmiot na tej samej podstawie prawnej i faktycznej; art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 9 ust. 4 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo, że uchwalony plan w wielu punktach odbiegał od ustaleń określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bukowna, które zgodnie z powołanymi wyżej przepisami są wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej podniesiono też (z tzw. "ostrożności procesowej") zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie: błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegającą na takim rozumieniu interesu prawnego lub uprawnienia, który ma charakter zindywidualizowany, wynikający z konkretnej normy prawa materialnego, co odpowiada tzw. "zobiektywizowanej wersji legitymacji procesowej", dominującej w odniesieniu do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, służący ze swej natury do zaskarżania aktów administracyjnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wymaga szerszego niż wynikającego z art. 28 K.p.a. wyłożenia pojęcia interesu prawnego, wykraczającego poza sferę indywidualnych praw, a obejmującego swym zakresem również prawa wspólne członków wspólnoty samorządowej, związane z samym faktem przynależności do niej; niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z odmową przyznania skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi na opisaną uchwałę, w związku z przyjęciem, iż dla wykazania legitymacji skargowej nie jest wystarczające powołanie się przez skarżącego na samo nieuwzględnienie uwag zgłoszonych w trybie art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na cele określone w statucie skarżącego; błędną wykładnię art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że powołany przepis stanowi zakaz wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy przepis ten wyłącza możliwość ponownego orzekania w sprawie będącej przedmiotem uprzedniego rozpoznania przez sąd administracyjny, przez co należy rozumieć orzekanie w odniesieniu do konkretnych interesów prawnych i uprawnień skarżącego, co przemawia za podmiotowym rozumieniem powołanego przepisu, wyłączającym możliwość wielokrotnego skarżenia uchwały przez ten sam podmiot na tej samej podstawie prawnej i w oparciu o te same okoliczności faktyczne; niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nierozpoznanie merytoryczne zgłoszonych przez skarżącego zarzutów pod adresem zaskarżonej uchwały, w związku z przyjęciem, że wobec uprzedniego rozpoznania skargi Wojewody Małopolskiego na ww. uchwałę przez sąd administracyjny, nie jest możliwa ponowna jej weryfikacja w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę nie tylko wówczas gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wtedy jeżeli zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia i z takim przypadkiem częściowo błędnego uzasadnienia mamy do czynienia w niniejszej sprawie. To zaś oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wedle której fakt, iż zaskarżona uchwała w sprawie przedmiotowego planu była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargi Wojewody Małopolskiego to została w całości oceniona pod kątem jej zgodności z prawem i jeżeli Sąd ten skargę oddalił to oznacza, że nie może ona już być przedmiotem powtórnej kontroli. W tej sytuacji rzeczywiście można wyjść z założenia, że brak jest przesłanek do ponownego rozstrzygania w tej samej sprawie (powaga rzeczy osądzonej). W przekonaniu tym może utwierdzać regulacja art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wykluczająca możliwość stosowania art. 101 ust. 1 tej ustawy (zaskarżenie uchwały lub zarządzenia organu gminy) jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Warto w tym miejscu podnieść, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności tej regulacji z Konstytucją RP (wyrok z 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02). Przyjęcie wyżej zaprezentowanego poglądu skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku z powodu nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 123 § 2 pkt 4 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ze względu na to, iż sprawa została już prawomocnie osądzona, a jeżeli tak to skarga W. i K. K. wniesiona na kwestionowany plan podlegałaby odrzuceniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka interpretacja regulacji art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 183 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi byłaby błędna. Rozstrzygające znaczenie ma bowiem rozumienie pojęcia sprawy użytego w ww. przepisach. Pojęcie to zwykle łączone jest ze sprawą będącą przedmiotem rozpatrzenia organu administracji publicznej czy też rozpoznania sądu administracyjnego i traktowane jest jako całościowy przedmiot rozstrzygania w oparciu o określone normy prawa materialnego. Takie rozumienie sprawy charakterystyczne jest w szczególności dla załatwienia indywidualnych spraw obywateli w drodze decyzji administracyjnej, ale obejmuje też stanowienie aktów prawa powszechnie obowiązującego przez administrację publiczną, z tym że te ostatnie różnią się w swej treści od rozstrzygnięć indywidualnych. Nie dość, że zawierają normy adresowane do ogółu adresatów, normując bliżej nieokreśloną liczbę zdarzeń, to obok tych norm mogą niekiedy zawierać ustalenia o charakterze indywidualnym. Takim aktem prawa powszechnie obowiązującego, zawierającym jednocześnie ustalenia indywidualne, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. mimo że z mocy przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - uznany za akt prawa miejscowego, to w świetle regulacji tej samej ustawy może zawierać zróżnicowane treści: obok ustaleń powszechnie obowiązujących, ustalenia indywidualne a nawet treści niemające charakteru wiążącego (zob. art. 15 ust. 2 i 3 ww. ustawy). To oznacza, że kontrola legalności planu dokonywana zarówno przez organ nadzoru jak i sąd administracyjny, działająca na podstawie skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest przedsięwzięciem złożonym, które trudno byłoby objąć jednym określeniem "sprawa" w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd administracyjny, orzekając ze skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest w stanie, zwłaszcza w przypadku planu miejscowego adresowanego do tysięcy właścicieli nieruchomości, orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Jeżeli tak to odróżnić trzeba te wszystkie treści planu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym. Konieczna w tym zakresie kontrola nie jest przecież możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku. Za takim stanowiskiem przemawia też indywidualny charakter z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Trudno było na tym tle zaakceptować pogląd, że wniesienie skargi przez jeden podmiot uniemożliwia jej wniesienie pozostałym zainteresowanym. Mimo to należy uznać zaskarżony wyrok za odpowiadający prawu bowiem skarżący Związek Stowarzyszeń "[...]" nie wykazał w sprawie naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego w myśl wymagań art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ani też działanie w interesie grupy mieszkańców w myśl wymagań art. 101 ust. 2a tej ustawy. Samo zaś działanie w interesie publicznym na podstawie celów statutowych nie jest spełnieniem wymagań art. 101 ww. ustawy i zobowiązuje sąd administracyjny do oddalenia skargi, co mając na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.