II SA/Wa 2079/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant: Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej - oddala skargę - Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. F. od decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Garnizonu L. Nr [...] z dnia [...] marca 1994 r. o przydziale J. F. osobnej kwatery stałej w części dotyczącej określenia czasu trwania decyzji - "na czas pełnienia służby", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organy ustaliły następujący stan faktyczny w sprawie. W dniu [...] lipca 1990 r. J. F. nabył na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego lokal mieszkalny przy ul. [...] w S. W związku z powyższym wymieniony, wnioskiem z dnia [...] września 1990 r. wystąpił do Szefa Wojskowego Zarządu Kwaterunkowo - Budowlanego w L. o przyznanie bezzwrotnej pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej na kapitalny remont tego mieszkania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 1990 r. wskazany organ przyznał J. F. bezzwrotną pomoc finansową w wysokości [...] zł. Następnie, w związku ze zmianą miejsca pełnienia służby wojskowej na wniosek żołnierza, Komendant Garnizonu L., decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 1994 r. przyznał wymienionemu osobną kwaterę stałą na czas pełnienia służby, położoną w L. przy ul. [...]. Po rozpoznaniu wniosku J. F. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1990 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją Nr [....] z dnia [...] lipca 2004 r. stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji Nr [...] z dnia [...] października 1990 r. jako wydanej bez podstawy prawnej. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2004 r. W wyniku zwolnienia J. F. z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] lutego 2003 r. powstał obowiązek zwolnienia przez żołnierza zajmowanej kwatery, dlatego też Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. w dniu [...] listopada 2003 r. wezwał J. F. wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami do dobrowolnego zwolnienia i przekazania do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej ww. osobnej kwatery stałej. Po rozpatrzeniu odwołania J. F. Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie strona zaskarżyła decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który w dniu 28 marca 2006 r. oddalił skargę, a w wyniku wniesionej skargi kasacyjnej J. F. Naczelny Sąd Administracyjny, prawomocnym wyrokiem z dnia 3 października 2007 r. oddalił skargę kasacyjną. W dniu [...] stycznia 2005 r. J. F. wystąpił do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 1994 r. wydanej przez Komendanta Garnizonu L. w części dotyczącej dopisu "na czas pełnienia służby". W ocenie wnioskodawcy skutkiem wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stwierdzającą nieważność decyzji o przyznaniu mu pomocy finansowej na remont mieszkania było usunięcie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] października 1990 r. wraz z wynikającymi z niej konsekwencjami prawnymi dotyczącymi zwolnienia kwatery. Podniósł, że na oryginalnym druku wydanej decyzji przydziału osobnej kwatery stałej Nr [...] dokonano bardzo ważnej zmiany w postaci dopisu treści "na czas pełnienia służby". Dokonanie takiej zmiany nie zawiera jednak podpisu osoby dokonującej zmiany, tj. Komendanta Garnizonu L., uwierzytelnionego pieczęcią urzędową. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Garnizonu L. Nr [...] z dnia [...] marca 1994 r., o przydziale J. F. osobnej kwatery stałej położonej w L. przy ul. [...] w części dotyczącej określenia czasu trwania decyzji - "na czas pełnienia służby". W uzasadnieniu organ stwierdził, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1994 r. Podkreślił fakt, iż w dacie wydania decyzji o przydziale żołnierzowi osobnej kwatery stałej, wymieniony wraz z małżonką byli właścicielami innego lokalu mieszkalnego. Ponadto na remont kapitalny ww. mieszkania wnioskujący otrzymał pomoc finansową w formie bezzwrotnej z funduszu mieszkaniowego MON, która nie została przez niego zwrócona. Zgodnie natomiast z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, osobnej kwatery stałej nie przydzielało się osobie uprawnionej, która skorzystała z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego. Stosownie zaś do brzmienia art. 29 ust. 4 tej ustawy, żołnierzowi zawodowemu przeniesionemu służbowo do innej miejscowości, jeżeli on lub jego małżonek posiadał spółdzielczy lokal mieszkalny, dom jednorodzinny, dom mieszkalno-pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość - przydzielano osobną kwaterę stałą tylko na czas pełnienia służby w tej miejscowości. Kwaterę można było przydzielić na stałe, jeżeli żołnierz zwrócił udzieloną mu pomoc finansową. Organ wskazał, iż okoliczność usunięcia z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w formie bezzwrotnej w następstwie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, nie zmieniła faktu, że pomoc ta została wnioskującemu przyznana i nie zwrócona. Ponadto organ I instancji - w kwestii dopisania treści "na czas pełnienia służby" w decyzji Nr [...] uznał, że umieszczony przy nagłówku ww. decyzji podpis osoby innej niż Komendant Garnizonu L. dotyczy skreślenia numeru [...], a podobny podpis znajduje się na drugiej stronie ww. decyzji przy przekreślonej dacie [...] lutego 1994 r. i naniesionej w to miejsce daty [...] marca 1994r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2007 r. Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, odnosząc się do zarzutów skarżącego, wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. W pełni podzielił stanowisko organu I instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu wskazał, iż organ nie uwzględnił jego argumentów zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji, nie wziął też pod uwagę, iż w obrocie prawnym istnieje prawomocna decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2004 r. stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] października 1990 r. przyznającej mu pomoc finansową w formie bezzwrotnej i skutków prawnych z niej wynikających. Ponadto zarzucił organowi błędną interpretację przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Wskazał, iż decyzja z dnia [...] marca 1994 r. rażąco narusza prawo z tego powodu, że brak jest podstawy prawnej dotyczącej określenia czasu trwania decyzji "na czas pełnienia służby". Ponadto ponowił argumenty zawarte w odwołaniu z dnia [...] lipca 2007 r. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie przytaczając argumenty zawarte w decyzji wydanej w pierwszej i w drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżanej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga J. F. nie zasługuje na uwzględnienie. Wyrażona w art. 16 kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m.in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco. Orzecznictwo sądowe prezentuje pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Organ wydając decyzję z dnia [...] marca 1994 r. o przydziale osobnej kwatery stałej nr [...] na czas pełnienia służby działał w oparciu o przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 29 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy osobnej kwatery stałej nie przydziela się osobie uprawnionej, która skorzystała z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego. Natomiast zgodnie z ust 4 tego przepisu żołnierzowi zawodowemu przeniesionemu służbowo do innej miejscowości, jeżeli on lub jego małżonek posiada spółdzielczy lokal mieszkalny, dom jednorodzinny, dom mieszkalno-pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość - przydziela się osobną kwaterę stałą tylko na czas pełnienia służby w tej miejscowości. Kwaterę można przydzielić na stale, jeżeli żołnierz zwróci udzieloną mu pomoc finansową. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż skarżący od 1990 r. był właścicielem innego lokalu mieszkalnego (w aktach administracyjnych znajduje się akt notarialny potwierdzający nabycie przez skarżącego lokalu mieszkalnego w S.). Ponadto na podstawie decyzji z dnia [...] października 1990 r. skarżący otrzymał bezzwrotną pomoc finansową. Skarżący nigdy pomocy tej nie zwrócił. Jak słusznie wskazał organ, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] października 1990 r. nie zmieniło faktu, iż skarżący pomoc finansową przyjął i jej nie zwrócił. Stąd też powoływanie się na stwierdzenie nieważności tej decyzji przez skarżącego jest niekonsekwentnym działaniem. Na marginesie należy dodać, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej nr [...] na czas pełnienia służby. Weryfikacja decyzji w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności, podlega ścisłym regułom określonym w art. 156 kpa, zupełnie innym, niż weryfikacja decyzji w trybie tzw. "zwykłym". Reguły te dookreśla orzecznictwo i tak, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05 lex nr 196696 zawarto tezę, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste "widoczne gołym okiem" a nie być kwestią przypuszczeń czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych. W kolejnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 489/05 lex 196694, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Reasumując, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że decyzja z dnia [...] marca 1994 r. wydana została w oparciu o obowiązujące w dacie jej wydania przepisy prawa, przez właściwy organ - nie zawierała wad powodujących jej nieważność. Tym samym uznać należało, iż zaskarżona decyzja, przedmiotem której była odmowa stwierdzenia nieważności, odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.