II SA/Po 532/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008r. przy udziale sprawy ze skargi K. P. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; oddala skargę /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. powiadomił K. P. o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń sklepu meblowego na sklep branży spożywczej znajdującego się na terenie nieruchomości położonej w K., przy ul. [...]. W toku prowadzonego postępowania organ postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art 123 kpa wstrzymał użytkowanie obiektu handlowego znajdującego się na terenie nieruchomości położonej w K., przy ul. [...] i zobowiązał właściciela obiektu do przedstawienia w terminie do dnia [...] r.: 1. mapy zasadniczej określającej usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej samej lub sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której wykonana została zmiana sposobu użytkowania, 2. inwentaryzacji budowlanej obiektu budowlanego zawierającej dane technologiczne z kompletem uzgodnień branżowych oraz Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w P., Delegatura w K., 3. oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4. zaświadczenia Prezydenta Miasta K. o zgodności dokonanego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 5. ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w trakcie przeprowadzonych oględzin w dniu [...] r. na terenie przedmiotowej nieruchomości ustalono, iż prowadzona jest tam działalność handlowa w branży spożywczej - sprzedaż artykułów mrożonych, natomiast poprzednia działalność w obiekcie polegała na sprzedaży artykułów przemysłowych - tzn. mebli. Dostosowanie obiektu i prowadzenie handlu artykułami spożywczymi oznacza podjęcie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki higieniczno-sanitarne. W ocenie organu dokonana samowolna zmiana sposobu użytkowania narusza ustalenia art. 71 ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że w przypadku wykonania nałożonego obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów, w drodze postanowienia zostanie ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej, w przypadku niewykonania w terminie nałożonego obowiązku określonego w sentencji albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, w drodze decyzji zostanie nakazane przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ pouczył stronę, że od postanowienia przysługuje zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Od powyższego postanowienia zażalenie złożył K. P. Żalący wskazał, że w obiekcie nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, o której stanowi art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wobec czego nie ma w przedmiotowym stanie faktycznym zastosowania przepis 71 ust. 2 tejże ustawy nakładający wymóg dokonania zgłoszenia o zianie sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Żalący podkreślił, że zanim poprzedni użytkownik lokalu rozpoczął w nim sprzedaż mebli, w lokalu tym prowadzona była sprzedaż artykułów spożywczych - cista oraz lodów. Lokal spełniał wszelkie warunki sanitarno-higieniczne wymagane dla sprzedaży artykułów spożywczych, a zmiana branży na sprzedaż mebli w miejsce artykułów spożywczych nie była zgłoszona przez poprzednika do organów nadzoru budowlanego, jako zmiana sposobu użytkowania obiektu. W istocie więc w dokumentacji nadzoru budowlanego lokal ten winien figurować jako przeznaczony do prowadzenia sprzedaży w branży spożywczej. Zatem żalący, w jego ocenie, nie dokonał zmiany sposobu użytkowania lokalu, a jedynie przywrócił pierwotną branżę. W ocenie żalącego lokal handlowy spełniał wszelkie warunki techniczne i sanitarne, aby prowadzić w nim działalność w zakresie sprzedaży mrożonych artykułów spożywczych i zmiana branży sprzedawanych towarów nie wymagała dokonania jakichkolwiek zmian adaptacyjnych lokalu, jak i całego obiektu. Zmiana branży handlowej nie spełnia więc przesłanki wskazanej w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem nie oznacza ona, że w niniejszym stanie faktycznym podjęto działalność "zmieniającą warunki higieniczno-sanitarne". Warunki higieniczno-sanitarne prowadzonej działalności nie zostały w żaden sposób zmienione. Żalący podniósł, że przepis art 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia dotyczy podmiotów działających na rynku spożywczym, a nie obiektów, w których działalność jest prowadzona. Przepis ten określa jakie warunki sanitarne winny być przestrzegane przez osoby pracujące w styczności z żywnością oraz w jaki sposób spełnianie tych warunków przez te osoby winno być potwierdzone i udokumentowane. Żalący wskazał, że od szeregu lat prowadzi działalność związaną z wprowadzaniem żywności do obrotu i w zakresie swej działalności zobowiązany jest spełniać warunki higieniczno-sanitarne nałożone na podmioty działające na rynku spożywczym, w tym określone w art. 59 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Postanowieniem z dna [...] r., Nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 123 § 1 i 2 i art 134 w zw. z art 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zażalenie przysługuje tylko na niektóre postanowienia, jedynie wtedy gdy ustawa tak stanowi. Przepis art. 71a ust 1 ustawy Prawo budowlane, który to przepis stanowił podstawę wydania przez organ I instancji w dniu 27 lipca 2007 r. postanowienia będącego przedmiotem sprawy, nie przewiduje jednak możliwości wniesienia środka prawnego - zażalenia na to postanowienie. Merytoryczne zaś rozpoznanie niedopuszczalnego zażalenia stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Bez znaczenia jest tutaj błędne pouczenie przez organ I instancji o prawie do wniesienia zażalenia. Skargę na powyższe zażalenie wniósł K. P. wskazując, iż istnieje konieczność uchylenia postanowienia wydanego przez organ I instancji, gdyż zostało wydane z naruszeniem prawa, a postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany użytkowania winno zostać umorzone. Skarżący wskazał, że organ dokonał nieprawidłowego ustalenia, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń lokalu handlowego, rzekomo przez zmianę branży z meblowego na spożywczą, na skutek czego organ I instancji bezpodstawnie wezwał skarżącego do przedstawienia dokumentacji. W ocenie skarżącego organ I instancji zaniechał starannego sprawdzenia, iż w rzeczywistości nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji skarżący nie miał obowiązku zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Organ I instancji nie dokonał wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, należyta staranność tego organu pozwoliłaby bowiem na ustalenie, że lokal spełnia wszystkie wymagania sanitarno-techniczne, a poprzedni właściciel zanim rozpoczął sprzedaż mebli w tym obiekcie, prowadził sprzedaż ciast i lodów, co umożliwiłoby w dalszej kolejności na prawidłowe wnioski, że nie nastąpiła zmiana przeznaczenia obiektu oraz, że lokal spełnia wszystkie warunki sanitarno-techniczne, wymagane dla sprzedaży artykułów spożywczych. W ocenie skarżącego nieprawidłowe jest również powoływanie się w niniejszej sprawie przez organy na art. 59 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W przedmiocie przeznaczenia obiektu przepis ten nie ma zastosowania, gdyż dotyczy podmiotów działających na rynku spożywczym, a nie obiektów, w których działalność jest prowadzona. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonując kontroli przeprowadzonego postępowania administracyjnego sąd doszedł do przekonania, że organ administracyjny nie naruszył przepisów prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 71a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) na podstawie którego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 tej ustawy. W myśl przepisu art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie przysługuje zatem na precyzyjnie określone przez ustawodawcę rozstrzygnięcia. Nie ma tu znaczenia wola podmiotu dotkniętego postanowieniem czy przekonanie organu o konieczności zapewnienia obrony prawnej wyrażone w pouczeniu o prawie wniesienia środka prawnego. Sama w sobie nie ma także znaczenia ranga rozstrzyganej sprawy procesowej, jeśli ustawodawca nie uznał jej na tyle istotną, by stworzyć możliwość jej kontroli w toku postępowania. Prawo zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takie prawo. W żaden sposób uprawienia tego nie można domniemywać. (Łaszczyca. G., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005). Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym (art. 141 § 1 kpa a contrario). W myśl przepisu art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż na postanowienie wydane na podstawie powołanego przepisu art. 71a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie, ponieważ takiego uprawnienia nie przewiduje żaden przepis szczególny. Uprawnienia takiego nie może również kreować błędne pouczenie udzielone w tym zakresie skarżącemu przez organ I instancji. Samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy bowiem uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji. (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt: I SA/Gd 170/00, Lex Nr 76083). Słusznie wskazuje organ II instancji, iż rozpoznanie niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Zażalenie skarżącego było bowiem w istocie zażaleniem niedopuszczalnym. W ocenie sądu, organ II instancji zasadnie zatem stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia. Skarżący będzie mógł natomiast zakwestionować prawidłowość postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...] r. składając środek odwoławczy od orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie (art. 142 kpa). Mając na uwadze wskazane okoliczności sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz Brak podpisu sędziego spowodowany jest jego nieobecnością /-/ W.Batorowicz MK