III SA/Lu 593/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi P. U. T.[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa 2/ określa, że decyzje wymienione w punkcie 1 nie mogą być wykonane w całości; 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 400.- czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa "Ś" Sp. z o.o. w Ś. od decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa L. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 92 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874) zwanej dalej ustawą; utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 11.000 zł. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że przewoźnik w dniu 21 czerwca 2007 r. rozpoczął kurs ze Ś. do L. z godz. 8.50 z przystanku pośredniego w Ś. przy ul. K., zamiast z przystanku początkowego przy Al. L.. Zostały pominięte przystanki pośrednie zlokalizowane w Ś. przy ul. A. i przy Dworcu Wschodnim PKP. Natomiast o godz. 9.25 w L. na ul. T. wysadzono dwóch pasażerów i zabrano jednego poza przystankiem, zaś o godz. 9.39 na ul. K. wysadzono sześciu pasażerów na przystanku nie ujętym w rozkładzie jazdy. Za powyższe naruszenia została nałożona kara pieniężna w wysokości 3.000 zł. Za wykonywanie transportu drogowego osób bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia na wyżej oznaczonej linii komunikacyjnej i podczas wykonywania tego samego kursu została nałożona kara pieniężna w kwocie 8.000 zł. Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania. Stwierdził, że w myśl art. 92 ust. 1 ustawy – ten, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające m.in. z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Wykaz naruszeń powyższych obowiązków lub warunków, jak też wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, został określony w załączniku do ustawy (art. 92 ust. 4). Uprawnieni do kontroli i upoważnieni pracownicy m.in. marszałka województwa, w odniesieniu do przewozów regularnych, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej (art. 93 ust. 1), której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 93 ust. 3). Odnośnie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł organ odwoławczy skonstatował, że kierowca wysadził i zabrał dwukrotnie pasażerów w miejscach nie ujętych w rozkładzie jazdy, a ten fakt został przez niego przyznany w wyjaśnieniu z dnia 27 czerwca 2007 r. Nie ma tu znaczenia okoliczność, że winą należy obciążyć kierowcę, skoro to przewoźnik go zatrudnia i nadzoruje wykonywaną pracę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. VI SA/Wa 2077/04 – LEX nr 190699). Pkt 2.2.3. załącznika do ustawy przewiduje karę pieniężną w wysokości 3.000 zł, za naruszenie ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Skoro fakt wysadzania i zabierania pasażerów w innym miejscu niż wykazane w rozkładzie jazdy został udowodniony, to organ I instancji obowiązany był wymierzyć przewoźnikowi karę pieniężną w powyższej wysokości. W tym samym wyjaśnieniu kierowca przyznał, że zapomniał teczki z dokumentami, w tym z egzemplarzem zezwolenia podczas zmiany autobusu, w którym stwierdził usterkę techniczną. Pkt 2.7. załącznika do ustawy przewiduje karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia na daną linię komunikacyjną. Skoro ten fakt został udowodniony, to organ obowiązany był wymierzyć przewoźnikowi karę pieniężną w powyższej wysokości. W związku z tym, że do wymierzenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 11.000 zł wystarczy udowodnienie tylko jednej kategorii naruszenia obowiązków wynikających z ustawy lub zezwolenia na przewóz osób, to nie jest już konieczne odnoszenie się do pozostałych naruszeń, o których mowa w decyzji organu I instancji. Kolegium uznało, że kontrola pojazdu należącego do strony odbyła się zgodnie z obowiązującymi przepisami, a zwłaszcza rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 19, poz.153) . Organ I instancji postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2007 r. powiadomił stronę o przeprowadzeniu kontroli, dołączając pouczenie o prawach i obowiązkach przedsiębiorców oraz kierowców wykonujących przewozy regularne osób. Z § 9 ust. 2 rozporządzenia wynika, że kontrolowany może odmówić podpisania protokołu. W rozpatrywanym przypadku kierowca podpisał protokół bez zastrzeżeń. Kopię protokołu doręcza się jednemu z trzech podmiotów wymienionych w § 9 ust. 4 rozporządzenia, według uznania organu przeprowadzającego kontrolę drogową. Wykładnię tego rodzaju uznania wzmacnia redakcja § 10 ust. 2 zd. 2 rozporządzenia, gdzie wyraźnie wskazuje się przypadek, w którym konieczne jest doręczenie kopii decyzji także kierowcy, a nie tylko przedsiębiorcy lub podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy. Strona miała możliwość czynnego udziału w postępowaniu przed organami obu instancji oraz przeglądania akt i wnoszenia uwag. W protokole zaznaczono brak odpowiedniego zezwolenia oraz rozkładu jazdy i to zarówno na str. 1 (rubryka: skontrolowane dokumenty), jak też w części opisowej na str. 2. Organy administracji publicznej nie są uprawnione do ustalania i oceny przyczyn naruszeń prawa przez przewoźników, należy do nich jedynie stwierdzenie zaistniałych faktów (wyrok WSA z dnia 13.12.2005 r. , sygn. VI SA/Wa 1920/05 – LEX nr 190033). W rezultacie odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie przepisów regulujących sprawy transportu drogowego jest niezależna od jego winy (tzw. odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za wystąpienie skutku), zaś zaistnienie określoną ustawą przesłanek, zobowiązuje właściwy organ administracji publicznej do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości ustalonej w załączniku do ustawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2006 r. sygn. VI SA/Wa 787/06 – LEX nr 243065). Skargę sądową na powyższą decyzję złożyło Przedsiębiorstwo "Ś." Sp. z o.o. w Ś., zarzucając: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a/ ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich niezastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez nie ustosunkowanie się do twierdzeń strony, a mianowicie: - wyjaśnień kierowcy z dnia 27 czerwca 2007 r., że przewoźnik wyposażył go w niezbędne dokumenty, - nie odniesienie się do zarzutów odwołania, że w rubryce: oświadczenie osoby kontrolowanej – to jeden z kontrolujących, a nie kierowca wpisał własnoręcznie wyrazy: "nie wnosi uwag", - nie odniesienie się do zarzutów odwołania, że w treści protokołu brak jest adnotacji o tym, że kontrolujący okazali kierowcy dokumenty uprawniające do dokonywania czynności kontrolnych, a w szczególności legitymacje służbowe lub upoważnienie do wykonywania kontroli ruchu drogowego, - w protokole kontroli brak jest adnotacji, że kontrolujący zapoznali kontrolowanego kierowcę z jego prawami i obowiązkami wynikającymi z ustawy, - nie odniesienie się do zarzutu, że w dniu kontroli trwały prace związane z przebudową Al. W. w L. powodujące utrudnienia w ruchu drogowym, co spowodowało, że kierowca miał znaczne opóźnienie w stosunku do rozkładu jazdy; 3/ naruszenie art. 89 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej; 4/ nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje art. 77 § 1 k.p.a. oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy w sposób wyczerpujący, co skutkuje naruszeniem art. 7, art. 107 § 3 oraz art. 80 i art. 81 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów wymienionych w pkt 1 skargi Kolegium stwierdziło, że interpretacja przepisów przyjęta przez stronę nie może iść w kierunku całkowitego zwolnienia przewoźnika od odpowiedzialności w zakresie kar pieniężnych. Znowelizowane przepisy art. 92a/ ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym weszły w życie z dniem 6 grudnia 2007 r., a więc już po przeprowadzeniu kontroli i wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Kolegium nie ma obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w każdej sprawie zawisłej przed nim. Skoro zostały udowodnione naruszenia przepisów ustawy uprawniające do nałożenia kar pieniężnych, to przy związanym, a nie uznaniowym charakterze decyzji tego rodzaju, nie istniały racjonalne powody do uzupełnienia materiału dowodowego o okoliczności mogące rzutować na potwierdzenie faktów wykazanych do tego czasu. Skarżący nie wnioskował o przeprowadzenie rozprawy, zaś zgodnie z art. 10 k.p.a. został mu zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wydanie prawidłowej decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie, wiążące się z właściwym zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa materialnego, uzależnione jest od uprzedniego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia oraz oceny materiału dowodowego w myśl reguł określonych w przepisach art. art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej przekonuje, że zostały one wydane z naruszeniem w/w przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje ich uchyleniem. W dacie przeprowadzenia kontroli dynamicznej Przedsiębiorstwa Usług Transportowych "Ś." Sp. z o.o. w Ś. (21 czerwca 2007 r.) oraz w dacie wydania decyzji w obu instancjach, istotnej zmianie uległy niektóre przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, na mocy ustawy nowelizującej z dnia 26 kwietnia 2007 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 661). Do art. 92a/ ustawy dodano ust. 4 i 5 , zaś do art. 93 – ust. 7 -10. Wbrew stanowisku Kolegium, znowelizowane przepisy art. 92a oraz art. 93 weszły w życie w dniu 20 czerwca 2007 r., nie zaś - w dniu 6 grudnia 2007 r. (zob. art. 6 ustawy nowelizującej). Art. 92 ust. 1 ustawy ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy lub wykonujących inne czynności związane z tym przewozem, w razie naruszenia obowiązków wynikających z ustawy lub z przepisów wymienionych enumeratywnie w ust. 1. Stosownie do art. 92 ust. 4 ustawy – wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust.1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenie określa załącznik do ustawy. Art. 92a/ ust. 1 i 2 ustawy statuuje odpowiedzialność karno-administracyjną kierowcy pojazdu samochodowego realizującego przewóz drogowy, m.in. w przypadku braku posiadania w pojeździe wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 87 ust. 1-4 (w tym zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób z obowiązującym rozkładem jazdy). Wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, realizującego przewóz drogowy (art. 92a ust. 3 ustawy). Stosownie do art. 93 ust. 1 i 2 karę pieniężną nakłada się w imieniu właściwego organu, w drodze decyzji administracyjnej. Z w/w przepisów wynika, że sam fakt naruszenia prawa daje podstawę do nałożenia kar pieniężnych. Obiektywna koncepcja odpowiedzialności administracyjnej nie jest jednak odpowiedzialnością absolutną, bowiem podmiot karany administracyjną karą pieniężną, musi mieć zagwarantowane prawo do uwolnienia się od odpowiedzialności. Pogląd ten, zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 lipca 2007 r. , sygn. II SA/Bk 276/2007 (LEX Nr 307927), w którym dokonano wykładni przepisów ustawy w stanie prawnym, przed jej nowelą wprowadzoną cyt. wcześniej ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r., podziela skład orzekający w przedmiotowej sprawie. Art. 92a ust. 4 ustawy – zakazuje wszczynania postępowania administracyjnego m.in. wobec przedsiębiorcy, "(...) jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że pomiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia". Jednocześnie ust. 5 tego przepisu stanowi, że przepisu ust. 4 nie stosuje się, jeżeli naruszenie, o którym mowa w ust. 1 ma charakter rażący, a w szczególności: 1/ zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, 2/ zostało popełnione wielokrotnie. Podobna regulacja, przewidująca możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności przewidzianej w art. 93 ust. 1 i 2 ustawy, zawarta jest w ust. 4 tego przepisu, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Nie ulega wątpliwości, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 20 czerwca 2007 r., organy decyzyjne z urzędu biorą pod uwagę, czy w konkretnym przypadku istnieją podstawy do zastosowania przepisów art. 92a/ ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy. Skoro, z naruszeniem powołanych na wstępie przepisów postępowania – organy nie odniosły się do wyjaśnień A. W. z dnia 27 czerwca 2007 r., oraz twierdzeń strony, w aspekcie ewentualnego odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na Przedsiębiorstwo "Ś." Sp. z o.o. w Ś., przeto zaskarżona decyzja podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Dotyczy to również decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyż ustalenia dokonane przez ten organ podlegają kontroli przez organ odwoławczy. Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcia zawarte w pkt II i III uzasadniają przepisy art. 152 i art. 200 tej ustawy.