II GSK 754/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędziowie Kazimierz Brzeziński NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. STD w M., B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 23/08 w sprawie ze skargi G. STD w M., B. na decyzję Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w B. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 23/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę "G. S." w M. na decyzję Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w B. z dnia [...] listopada 2007 r. o nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w B. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o nr [...]. Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu [...] sierpnia 2007 r. na drogowym przejściu granicznym w B. w kierunku wjazdowym do Rzeczypospolitej Polskiej, przeprowadzono kontrolę graniczną samochodu ciężarowego marki D. Ch. o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...], którego kierowcą był obywatel B. A. H. Kierowca ten wraz z drugim kierowcą dokonywał przewozu drogowego na rzecz przedsiębiorcy b. G. S. pojazdem zarejestrowanym na terenie N., wydzierżawionym przez tę firmę od firmy S. S. B. Kierownicy kontrolowanego pojazdu nie przedstawili wymaganego zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. W związku z tym, nałożono na powyższe przedsiębiorstwo karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia na podstawie art. 28 ust. 1, 3 art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a/ i art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Sąd I instancji uznał za słuszną ocenę organów, że niewątpliwie pojazd skarżącego po przekroczeniu granicy znalazł się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i tam też przeprowadzona została jego kontrola. Szczególny charakter terenu przejścia granicznego nie ma wpływu na jego przynależność do terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pojazd ten jednocześnie znalazł się na drodze krajowej nr 65, a zatem drodze publicznej i wymaganym dokumentem, który powinien posiadać kierujący pojazdem jest zezwolenie na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalenia zasięgu terytorialnego przejść granicznych (Dz. U. Nr 239, poz. 1734) wynika, że drogą krajową, a więc drogą publiczną, jest nie tylko droga dojazdowa do ogólnodostępnych przejść, ale również odcinek tej drogi przecinający granicę państwową znajdujący się w zasięgu terytorialnym drogowego przejścia granicznego. Przepisy nie przewidują wyłączenia tego odcinka drogi z kategorii dróg publicznych, nie występują też ograniczenia w możliwości korzystania z tych dróg, które odbierałyby im charakter (publiczny). W związku z tym, kierowcy samochodów ciężarowych wykonujący międzynarodowy transport drogowy rzeczy, po przekroczeniu granicy, znajdujący się na drodze krajowej nr 65 i oczekujący na kontrolę graniczną powinni posiadać odpowiednie zezwolenie wymagane w międzynarodowym transporcie drogowym. Z uwagi na powyższe, skoro wydana decyzja nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, skarga podlega oddaleniu. W skardze kasacyjnej "G. S." zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z uwzględnieniem na jej rzecz kosztów postępowania. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1, 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). W uzasadnieniu podała, że przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja "drogi publicznej" nie jest właściwa z punktu widzenia jej cechy funkcjonalnej. Wynika to z drugiej części art. 1 powołanej ustawy. Chodzi o to, że w pewnych sytuacjach na niektórych odcinkach dróg może być zakłócona trwale lub czasowo w stopniu wyłączającym publiczny charakter drogi. Interpretacja art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych sprowadza się do uznania, że zaliczenie dróg dojazdowych jako przejść granicznych do dróg krajowych jest wystarczające, żeby uznać je za drogę publiczną. Interpretacja ta dotknięta jest tą samą wadą. Pozostawia poza pojęciem drogi publicznej jej cechę funkcjonalną. Jeśli rozpatrzymy dojazd do przejścia granicznego z Republiką B. zgodnie z prawidłowym rozumieniem drogi publicznej, to dojazd od strony terytorium Polski do przejścia granicznego jest z pewnością drogą publiczną, gdyż każdy i bez ograniczeń może tam przebywać. Z pewnością dojazd do przejścia granicznego od strony Republiki B. tej cechy mieć nie może. Jeśli bowiem sprawdzimy, jakie warunki trzeba spełnić, aby się na tym odcinku znaleźć, trzeba uznać, że nie jest to droga publiczna. Jeśli zważyć, że sam teren przejścia granicznego w świetle tegoż art. 5 ust. 1 pkt 4 do drogi publicznej zaliczany nie jest, to uprawnienie do karania za brak zezwolenia na poruszanie się po drogach publicznych powinno aktualizować się dopiero po przekroczeniu szlabanu od strony Rzeczypospolitej Polskiej. Wcześniej pojazd taki nie powinien być dopuszczony do wjazdu na teren Rzeczypospolitej Polskiej. Komendant P. Oddziału Straży Granicznej w B. nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznawania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Skarga kasacyjna w spawie nie powołuje żadnych przepisów proceduralnych, a które stanowiły podstawę ustaleń faktycznych, o których mowa w art. 174 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Uzasadniał wobec tego przyjętą przez organy i Sąd podstawę do zastosowania prawa materialnego. Podniesiony zarzut błędnej wykładni art. 1 i 5 ust. 1 pkt 4 cytowanej wyżej ustawy o drogach publicznych nie jest uzasadniony. Skarżący zarzut ten sprowadza do błędnego zaliczenia terenu drogi dojazdowej do przejścia granicznego za drogę publiczną, gdyż pozostawia poza pojęciem drogi publicznej jej cechę funkcjonalną. Chodzi o rzeczywistą publiczną dostępność. Skarżący ocenę powyższą wywodzi z braku tej cechy od strony Republiki B., nadto, że tereny przejścia granicznego nie są zaliczane do drogi publicznej. Z niezakwestionwanych przez skarżącego ustaleń wynika, że jego pojazd przekraczając granicę i wyjeżdżając na przejście graniczne niewątpliwie wjechał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i poddał się kontroli granicznej władzom tego państwa. Znalazł się na drodze krajowej nr 65, której przebieg określiły powołane przez organy i Sąd I instancji przepisy. Należało zatem przyjąć, że drogowe przejście graniczne w B. zlokalizowane jest na drodze krajowej nr 65 i przejazd do przejścia po przekroczeniu granicy oraz pobyt na przejściu potwierdza wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i przejazd po drodze krajowej. Zasięg terytorialny drogowego przejścia granicznego w myśl tych przepisów obejmuje rejony przygraniczne, na których odcinki drogowe przecinają granicę państwową, gdzie dokonuje się kontroli granicznej osób, towarów i pojazdów drogowych. Oznacza to, że nie ma znaczenia w sprawie jak ten dojazd został oznaczony i uregulowany po stronie Republiki B. W sprawie chodzi o przepisy obowiązujące już na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 2 tej ustawy enumeratywnie wymienia kategorie dróg publicznych z uwagi na funkcje w sieci drogowej. Do nich zalicza między innymi w pkt 1 drogi krajowe, a w pkt 4 zakwestionowanego art. 5 ust. 1 drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów. Nie można zatem przyjąć, jak wywodzi skarżący, że pominięcie cechy funkcjonalności wynika także z pominięcia drugiej części art. 1 tej ustawy. O ile funkcjonalność może wynikać z ograniczeń i wyjątków określonych w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, to skarżący nie wykazał, że w sprawie taka sytuacja wystąpiła. Przytoczone wyżej przepisy niewątpliwie określiły kategorie drogi publicznej ze względu na funkcje, a trafnie powołane przez Sąd I instancji rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2006 r. (Dz. U. Nr 239, poz. 1734) zasięg terytorialny drogowego przejścia granicznego obejmującego rejony przygraniczne. Z powołanych przepisów niewątpliwie wynika, że drogą krajową, a zatem i drogą publiczną, jest nie tylko droga dojazdowa do ogólnodostępnych przejść, ale również odcinek tej drogi przecinający granicę państwową znajdujący się w zasięgu terytorialnym drogowego przejścia granicznego. Przepisy nie przewidują wyłączenia tego odcinka drogi z kategorii dróg publicznych, nie występują też ograniczenia w możliwości korzystania z tych dróg, które odbierałyby im charakter publiczny. W związku z tym, kierowcy samochodów ciężarowych wykonujący międzynarodowy transport drogowy rzeczy, po przekroczeniu granicy, znajdujący się na drodze krajowej nr 65 i oczekujący na kontrolę graniczną, powinni posiadać odpowiednie zezwolenie wymagane w międzynarodowym transporcie drogowym. Konsekwencją braku zezwolenia jest nałożona kara pieniężna. Powyższe oznacza, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.