II SA/Bk 23/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.),, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi "G." w M. na decyzję Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w .B. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...].08.2007 r. nr [...] Komendant Placówki Straży Granicznej w B. nałożył na przedsiębiorstwo G. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne rzeczy bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia. W odwołaniu od powyższej decyzji strona potwierdziła, że nie posiadała zezwolenia na przejazd przez terytorium RP. Zdaniem strony, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zezwolenie takie wymagane jest tylko w przypadku przewozu ładunków, tymczasem zatrzymany samochód jechał bez ładunku. Wskazana jako podstawa wymierzenia kary poz. 2.7 załącznika do ustawy również wyznacza karę za przewóz ładunku. Zatrzymany samochód był zarejestrowany na terenie Niemiec, w związku z tym nie podległ pod regulację umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych z dnia 20.05.1992 r., stąd nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 92 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto w piśmie z dnia 23.10.2007 r. zarzucono, że w momencie kontroli pojazd nie poruszał się po terytorium RP, zatem nie powstał jeszcze obowiązek posiadania zezwolenia na przejazd po tym terytorium. W związku z tym kontrolujący powinni poinformować kierowców o możliwości rezygnacji z wjazdu na terytorium RP i o konsekwencjach tego wjazdu. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w B. decyzją z dnia [...].11.2007 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 25.08.2007 r. na drogowym przejściu granicznym w B. na kierunku wjazdowym do Rzeczpospolitej Polskiej przeprowadzono kontrolę graniczną samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...], którego kierowcą był obywatel Białorusi A. H. Wraz z drugim kierowcą dokonywał on przewozu drogowego na rzecz przedsiębiorcy białoruskiego G. pojazdem zarejestrowanym na terenie Niemiec, wydzierżawionym przez tą firmę od firmy S. Kierowcy kontrolowanego pojazdu nie przedstawili wymaganego zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać do kontroli na żądanie funkcjonariuszy Straży Granicznej, zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 4, odpowiednie zezwolenie wymagane w międzynarodowym transporcie drogowym. Obowiązek posiadania zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu przez zagranicznego przewoźnika drogowego wykonującego międzynarodowy transport drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wynika z art. 28 ust. 1 w/w ustawy, także w przypadku przejazdu samochodu bez ładunku - art. 28 ust. 3. Przewoźnicy z Białorusi nie zostali zwolnieni z obowiązku posiadania tego zezwolenia, ponieważ umowa zawarta między Rządem Rzeczypospolitej Polski a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych z dnia 20.05.1992 r., zgodnie z jej art. 1, ma zastosowanie do przewozów wykonywanych pojazdami zarejestrowanymi na terytorium jednej z umawiających się Stron, zaś w tym przypadku transportu drogowego rzeczy dokonywała firma białoruska pojazdem zarejestrowanym na terenie Niemiec, Odnosząc się do zarzutu, iż w momencie kontroli pojazd nie poruszał się po terytorium RP, organ wskazał na definicję drogi zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 do dróg krajowych zalicza się drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy. Ponadto z poz. 9 załącznika nr 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 marca 2005 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwie [...]... (Dz. U. z 2005 r. Nr 55, poz. 486) wynika, że w powiecie b. w gminie G. zlokalizowana jest droga krajowa nr 65, która przebiega przez drogowe przejście graniczne w B. i jedynie poruszanie się pojazdu tą drogą umożliwia dojazd do drogowego przejścia granicznego w B. Zgodnie z Zarządzeniem Nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie nadania numerów drogom krajowym (Dz. Urz. MTiB z 2006 r. Nr 3, poz. 9) przebieg drogi krajowej nr 65 określony jest w następujący sposób: "Granica państwa – [...] - Granica państwa". Ponadto w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalenia zasięgu terytorialnego przejść granicznych (Dz. U. Nr 239, poz. 1734) zasięg terytorialny drogowego przejścia granicznego obejmuje rejony przygraniczne, na których odcinki drogowe przecinają granicę państwową, gdzie dokonuje się kontroli granicznej osób, towarów i pojazdów drogowych. W związku z tym kierowcy samochodów ciężarowych znajdujący się na tych drogach, oczekujący na kontrolę graniczną powinni posiadać odpowiednie zezwolenie wymagane w międzynarodowym transporcie drogowym zarówno na wjazd do RP, jak i wyjazd z RP. Wobec stwierdzenia, iż kierujący przedmiotowym pojazdem wykonywał transport drogowy rzeczy bez posiadania wymaganego zezwolenia stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz poz. nr 2.7 załącznika do tej ustawy prawidłowo nałożono na przedsiębiorstwo G. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł. W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie skarżonej decyzji wskazując, że została ona oparta o nieprawidłową interpretację przepisów oraz nie ustosunkowała się do zarzutów postawionych w toku postępowania odwoławczego. Skarżący zarzucił, że błędnie powołano podstawę wymierzenia kary tj. poz. 2.7 załącznika do ustawy zamiast poz. 2.8, ponieważ wykonywany transport na potrzeby własne miał charakter międzynarodowy, a nie krajowy. Wskazując na definicje ustawowe niezarobkowego przewozu drogowego z art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz niezarobkowego przewozu międzynarodowego - art. 4 ust. 6 tej ustawy skarżący stwierdził, że do ukarania przedsiębiorcy za jakiekolwiek przewinienie w międzynarodowym przewozie drogowym na potrzeby własne podstawową przesłanką jest, aby znajdował się on na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz aby dokonywał przejazdu po drodze publicznej, w niniejszej sprawie przesłanki te są zaś wątpliwe. Zdaniem strony, w świetle ustawy o drogach publicznych ograniczenia dostępu do drogi w jej określonych fragmentach mogą odbierać niektórym jej częściom charakter drogi publicznej. W związku z tym, iż wjazd pojazdu na przejście graniczne jest uzależniony od posiadania szeregu dokumentów jak np. paszport, wiza oraz decyzji organów straży granicznej ta część drogi krajowej traci charakter publiczny. Nieuzasadnione jest założenie, że pojazd użytkowany przez skarżącego wjeżdżając od strony Republiki Białoruś po przekroczeniu linii w terenie, która łączy punkty referencyjne wyznaczające granicę międzypaństwową znalazł się natychmiast na polskiej drodze publicznej, gdyż strefa od szlabanu granicznego od strony wyjazdu z Polski do wskazanej linii jest wyłączona z dowolnego dostępu, a także wyłączona z administracji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zarządzającej drogami krajowymi. Kontrola przeprowadzona została przez funkcjonariuszy Straży Granicznej przed wjazdem pojazdu za szlaban, a zatem w strefie granicy, w której suwerenność państwa jest realizowana w sposób szczególny, stąd przed zakończeniem odprawy paszportowej i wizowej nie nastąpił jeszcze wjazd na terytorium państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr. 125, poz. 874 ze zm.) wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Powyższy przepis zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy stosowany jest również w przypadku przejazdu pojazdu samochodowego bez ładunku. Zezwolenie takie, stosownie do art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a w/w ustawy kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego i okazywać do kontroli, na żądanie uprawnionego organu kontroli. W niniejszej sprawie ustalono bezspornie, że kierowca pojazdu dokonujący przewozu na rzecz skarżącego podczas kontroli przeprowadzonej na drogowym przejściu granicznym w B. w kierunku wjazdowym do Rzeczpospolitej Polskiej nie posiadał zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. Skarżący nie został zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na podstawie umowy międzynarodowej. Zarzuty podnoszone w skardze sprowadzają się zasadniczo do dwóch kwestii. Strona twierdzi, że w trakcie dokonywanej kontroli jej pojazd nie znajdował się na drodze publicznej oraz, że nie znajdował się na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Niewątpliwie pojazd skarżącego po przekroczeniu granicy znalazł się na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i tam też przeprowadzona został jego kontrola. Szczególny charakter terenu przejścia granicznego nie ma wpływu na jego przynależność do terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Pojazd ten jednocześnie znalazł się na drodze krajowej nr 65, a zatem drodze publicznej. Tut. Sąd kilkukrotnie w swoich orzeczeniach prezentował stanowisko, iż obszar przejścia granicznego jest drogą publiczną i kierujący pojazdem wykonujący na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przewóz drogowy wjeżdżając na ten obszar zobowiązany jest do posiadania ważnej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych - np. wyrok z dnia 28.08.2007 r. sygn. akt II SA/Bk 357/07 i wyrok z dnia 27.11.2007 r. sygn. akt II SA/Bk 508/07 (niepubl.). Pogląd ten i przedstawioną we wskazanych orzeczeniach argumentację należy podzielić, z zaznaczeniem, że w okolicznościach niniejszej sprawy wymaganym dokumentem, który powinien posiadać kierujący pojazdem jest zezwolenie na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. Uzasadniając to stanowisko należy wskazać, iż pod pojęciem drogi, zgodnie z definicją zawartą w słowniczku ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym - art. 4 ust. 2. Drogą publiczną jest zaś droga, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych - art. 1 w/w ustawy. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne - art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy. Do dróg krajowych zalicza się m.in. drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) - art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Zasięg terytorialny drogowego przejścia granicznego obejmuje rejony przygraniczne, na których odcinki drogowe przecinają granicę państwową, gdzie dokonuje się kontroli granicznej osób, towarów i pojazdów drogowych - § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalenia zasięgu terytorialnego przejść granicznych (Dz. U. Nr 239, poz. 1734). Z treści powyższych przepisów wynika, że drogą krajową a zatem drogą publiczną jest nie tylko droga dojazdowa do ogólnodostępnych przejść, ale również odcinek tej drogi przecinający granicę państwową znajdujący się w zasięgu terytorialnym drogowego przejścia granicznego. Przepisy nie przewidują wyłączenia tego odcinka drogi z kategorii dróg publicznych, nie występują też ograniczenia w możliwości korzystania z tych dróg, które odbierałyby im charakter "publiczny". Z załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 marca 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 55, poz. 486) w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach [...] wynika, że w gminie G. zlokalizowana jest droga krajowa nr 65 przebiegająca przez drogowe przejście graniczne w B. kończąca się dopiero na granicy Państwa. W związku z tym kierowcy samochodów ciężarowych wykonujący międzynarodowy transport drogowy rzeczy, po przekroczeniu granicy, znajdujący się na drodze krajowej nr 65 i oczekujący na kontrolę graniczną powinni posiadać odpowiednie zezwolenie wymagane w międzynarodowym transporcie drogowym. W konsekwencji organy ustaliły prawidłowo, że kierujący samochodem ciężarowym marki [...] (nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...]) wykonywał transport drogowy rzeczy bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia. Zachodziły zatem przesłanki do nałożenia kary pieniężnej stosownie do art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym. Organy zasadnie przyjęły, iż w tym przypadku miało miejsce wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne rzeczy bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia określone w poz. 2.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, za które przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 8.000 zł. Naruszenie obowiązków określone w poz. 2.8 załącznika polega natomiast na wykonywaniu międzynarodowego transportu drogowego lub międzynarodowego przewozu na potrzeby własne rzeczy bez posiadania w pojeździe wymaganego do zezwolenia certyfikatu potwierdzającego spełnienie przez pojazd odpowiednich wymogów bezpieczeństwa lub warunków dopuszczenia do ruchu, stąd nie występuje w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu organ odwoławczy rozpoznając sprawę, wbrew niesprecyzowanemu stanowisku zawartemu w skardze, ustosunkował się do zarzutów przedstawionych przez stronę w toku postępowania odwoławczego, wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należało wziąć pod rozwagę, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).