II OSK 85/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. P. i K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 145/08 w sprawie ze skargi T. P. i K. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu odnośnie zamiaru budowy ogrodzenia oddala skargę kasacyjną. II OSK 85/09 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 14 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi T. P. i K. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru budowy ogrodzenia - skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] listopada 2007r. Starosta Tomaszowski na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wniósł sprzeciw do zamiaru budowy ogrodzenia działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] i ul. [...] w Tomaszowie Mazowieckim, objętego zgłoszeniem inwestorów z dnia 5 listopada 2007r. i z dnia 24 października 2007r. Organ nałożył jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego ogrodzenia. Wskazał również na konieczność załączenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego z uwzględnieniem, iż mapa do celów projektowych powinna zawierać między innymi elementy wynikające z § 6 ust. 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie. Uzasadniając podstawy rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w dniu 6 listopada 2007r. do Starostwa Powiatowego wypłynęło pismo K. P. w sprawie wydania pozwolenia na budowę ogrodzenia z płyt betonowych nieruchomości przy ul. [...] 13. Wnioskodawca załączył do wniosku mapę działki z zaznaczonym przebiegiem ogrodzenia. Analiza dokumentów doprowadziła organ do stwierdzenia, iż w rzeczywistości jest to zgłoszenie ale planowane zamierzenie może naruszać ustalenia planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego z dnia 5 października 2005r. Nr XLV/413/05. Organ wskazał, iż w przyszłości udzielenie pozwolenia na budowę będzie możliwe po wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r., gdyż na terenie którego dotyczy projekt zagospodarowania działki znajduje się obiekt w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Jednocześnie Starosta Tomaszowski pouczył inwestora o treści art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wskazując kiedy budowa ogrodzeń wymaga jedynie zgłoszenia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. i T. P., wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli, iż Starosta nie mógł zgłosić sprzeciwu, gdyż pozwolenie na budowę ogrodzeń poniżej 2,20m nie jest wymagane, nie jest również wymagane zgłoszenie budowy takiego ogrodzenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...] Wojewoda Łódzki na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Starosty Tomaszowskiego z dnia [...] listopada 2007r. Organ odwoławczy powołując przepis art. 30 ust. 1 pkt 3, ust. 5 Prawa budowlanego podniósł, że przedmiotowa inwestycja zwolniona jest z mocy ustawy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale objęta jest obowiązkiem zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 7 w/w ustawy właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli realizacja zamierzenia może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji wskazał, iż teren inwestycji objęty jest planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 5 października 2005r. Nr XLV/413/05. Nieruchomość przy ul. [...] 13 - działki nr ew. [...] i [...], zgodnie z powołanym planem, znajdują się na terenach oznaczonych symbolem MW oraz KD1/2, przeznaczonych pod drogi, ulicę [...] oraz [...]. Zdaniem organu ze złożonych dokumentów wynikało, iż planowane ogrodzenie, w przebiegu określonym w załączniku graficznym do zgłoszenia, kłócić się może z ustaleniami powołanego planu, a nadto z realizacją planowanej do 2010r. budowy ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...], obejmującej swym zakresem działkę oznaczoną nr ew. [...]. Poza tym z załącznika graficznego do zgłoszenia wynikało, iż inwestycja ma być lokowana w pasach drogowych ulic [...] i [...]. Odnosząc się do znajdującej się w aktach sprawy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r., którą nakazano rozbiórkę spornego ogrodzenia, Wojewoda wskazał, iż nie posiada informacji, czy ogrodzenie zostało rozebrane. Jednocześnie wyjaśnił, iż budowa ogrodzenia poniżej 2,2 m nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia, ale dotyczy to jedynie ogrodzeń międzysąsiedzkich, a nie ogrodzeń od strony ulic. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. i K. P. wnieśli o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji. Wywodzili, iż prawo budowlane nie uzależnia budowy ogrodzenia poniżej 2,2 m od uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Wskazali, iż działka przy ul. [...] 13 jest ich własnością, została podzielona decyzją administracyjną. Gmina nie jest właścicielem żadnej z jej części, a oni nie wyrażą zgody na jej sprzedaż. Planowane ogrodzenie jest zgodne z planem zagospodarowania i ma powstać na starym fundamencie. Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że zgłoszenie T. i K. P. dotyczyło ogrodzenia działki nr [...] od strony ul. [...] i od strony ul. [...] w Tomaszowie Mazowieckim. Ulice te na całej swej długości są drogami publicznymi zgodnie z uchwałą nr XL/382/05 Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckim z dnia 3 czerwca 2005 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie Miasta Tomaszowa Mazowieckiego do kategorii dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego nr 195). Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymagają zgłoszenia właściwemu organowi budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic (...) i innych miejsc publicznych - art. 30 ust. 1 pkt 3. W sprawie niniejszej obowiązku zgłoszenia nie wyłączało istnienie fundamentów starego ogrodzenia i wykorzystanie ich przy wznoszeniu nowego. Bowiem roboty budowlane polegające na odbudowie ogrodzenia z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych po starym obiekcie, stanowią budowę w rozumieniu Prawa budowlanego - art. 3 pkt 6 (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 marca 2001 r. sygn. akt SA/Bk 852/00 publ. ONSA z 2002 r. nr 2, poz. 85). Sąd Wojewódzki stwierdził, że aby zgłoszenie budowy było skuteczne musi być dokonane przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu - art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezspornym było, że budowa ogrodzenia została zrealizowana przed dokonaniem zgłoszenia. Organy nadzoru budowlanego prowadzą bowiem postępowanie w przedmiocie jego rozbiórki. Dlatego upływ 30-dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie skutkowałby ani nabyciem uprawnienia do realizacji inwestycji, gdyż została zrealizowana, ani też do jej zalegalizowania. Bowiem do organów nadzoru budowlanego należy ocena, czy w tym konkretnym przypadku zastosowanie procedury legalizacyjnej jest możliwe. Organ administracji architektoniczno - budowlanej prawidłowo, po tym jak wpłynęło zgłoszenie, zweryfikował zamiar budowy nim objęty, dokonując oceny faktycznej i prawnej oraz podjął działania wydając decyzję o sprzeciwie. Skorzystał w tym zakresie ze swojego uprawnienia w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia. Nie było również podstaw do umorzenia postępowania, gdy stwierdzono że budowa została zrealizowana przed dokonaniem zgłoszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r. II OSK 2042/06, Lex nr 394025). Swoim sprzeciwem organ dał wyraz negatywnej ocenie zgłoszonego zamierzenia budowlanego jako niezgodnego z prawem. Zgłoszenie dotyczące inwestycji wykonanej nie jest prawidłowe w rozumieniu przepisu art. 30 Prawa budowlanego i nie wywołuje skutków przewidzianych w tym przepisie. Sąd Wojewódzki nie podzielił jednak argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego powołującego się na to, iż zgłoszona budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 5 października 2005r. Nr XLV/413/05, gdyż akt ten został wyeliminowany z obrotu prawnego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 listopada 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. II SA/Łd 473/07) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 5 października 2005r. Tak więc w dacie rozstrzygania sprawy przez Wojewodę wskazana argumentacja nie miała prawnej podstawy. Sąd uznał jednak, iż wadliwość argumentacji nie wpływa na ocenę rozstrzygnięcia organu, które w istocie odpowiada prawu. Organ zasadnie bowiem wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia budowy, która wcześniej została zrealizowana. T. P. i K. P. wnieśli od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 października 2008 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego, to jest: - art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż decyzja Wojewody Łódzkiego jest prawidłowa pomimo wcześniejszego uchylenia planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który organ I instancji wniósł sprzeciw, - art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego nie zastosowanie. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a nadto stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz decyzji Starosty Tomaszowskiego z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Starosta Tomaszowski decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. wniósł sprzeciw co do zamiaru ogrodzenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, uznał bowiem, że budowa ogrodzenia narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty Tomaszowskiego, nie uwzględniając prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. II SA/ Łd 473/07, stwierdzającego nieważność uchwały nr XLV/413/05 Rady Miejskiej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 5 października 2005 roku w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w dacie rozstrzygania sprawy przez organ II instancji, brak było podstawy prawnej dla utrzymania w mocy decyzji Starosty Tomaszowskiego, która jako nieważna powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki oddalając skargę T. i K. P. zaakceptował taki stan sprawy. Powinien natomiast, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi dostrzec to uchybienie i stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji. Nadto skarżący wskazali na art. 49b ust. 2 z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane z którego wynika, iż jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albo brak jest takiego planu, to właściwy organ wszczyna procedurę legalizacyjną dokonanej samowoli budowlanej. Przedmiotowe ogrodzenie wzniesione zostało na starych fundamentach, a wobec uchylenia planu zagospodarowania przestrzennego były podstawy do jego legalizacji. Przepis art. 49b ust. 2 - Prawa budowlanego nie został jednak przez organy zastosowany. Uchybienia tego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszając tym samym prawo materialne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wylicza przepis § 2 art. 183 p.p.s.a. W sprawie niniejszej nie stwierdzono wystąpienia żadnej przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, iż jej granice określa sama strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie jej podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez przyjęcie, iż decyzja Wojewody Łódzkiego była prawidłowa pomimo wcześniejszego uchylenia planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który organ I instancji wniósł sprzeciw oraz art. 49 b ust. 2 w/w ustawy przez jego niezastosowanie. Odnosząc się do przedstawionych wyżej zarzutów należy przypomnieć, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej polega przede wszystkim na badaniu zgodności zaskarżonego orzeczenia z przepisem prawa, na podstawie którego zostało wydane, a także wymaganej prawem procedury. Formułowane w oparciu o podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. zarzuty winny być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu I instancji. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż nie sposób zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który nie był w tej sprawie przez Sąd stosowany, jak również art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który z kolei nie mógł być w przedmiotowej sprawie zastosowany ani przez organy ani tym bardziej przez Sąd. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że Sąd nie podzielił argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego powołującego się na to, iż zgłoszona budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 5 października 2005r. Nr XLV/413/05, gdyż akt ten został wyeliminowany z obrotu prawnego. Tym samym Sąd nie potwierdził jako prawidłowej podstawy prawnej sprzeciwu wskazanej przez organ jako art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że wadliwość argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji nie wpływa na ocenę rozstrzygnięcia organu, które w istocie odpowiada prawu. Organ zasadnie bowiem wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia budowy, która wcześniej została zrealizowana. Z istoty zgłoszenie robót budowlanych jako instytucji prawa budowlanego wynika, iż musi być ono dokonane przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót. Do ich wykonania można przystąpić dopiero, gdy w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). W stanie faktycznym sprawy bezspornym było, że budowa ogrodzenia została zrealizowana przed dokonaniem zgłoszenia, organy nadzoru budowlanego prowadzą bowiem postępowanie w przedmiocie jego rozbiórki. Tym samym dokonane zgłoszenie nie mogło skutkować ani nabyciem uprawnienia do realizacji inwestycji, gdyż została zrealizowana, ani też nie mogło być sposobem jego zalegalizowania. Rozstrzygnięć w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych dokonuje organ architektoniczno-budowlany, natomiast do organów nadzoru budowlanego należy ocena, czy w tym konkretnym przypadku zastosowanie procedury legalizacyjnej jest możliwe. Tym samym całkowicie niezasadny był zarzut skargi kasacyjnej związany z naruszaniem art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem Starosta w Tomaszowie Mazowieckim nie prowadził ( i jako niewłaściwy nie mógł prowadzić) postępowania w zakresie oceny wykonanych robót budowlanych, a jedynie zajmował się oceną prawną dokonanego zgłoszenia budowy ogrodzenia. Organ administracji architektoniczno - budowlanej prawidłowo, po tym jak wpłynęło zgłoszenie, zweryfikował zamiar budowy nim objęty, dokonał oceny faktycznej i prawnej oraz wydał decyzję o sprzeciwie. Skorzystał w tym zakresie ze swojego uprawnienia w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia. W sprzeciwie organ dał wyraz negatywnej ocenie zgłoszonego zamierzenia budowlanego jako niezgodnego z prawem. Zgłoszenie dotyczące inwestycji wykonanej nie było prawidłowe w rozumieniu przepisu art. 30 Prawa budowlanego i nie mogło wywołać skutków przewidzianych w tym przepisie. W świetle powyższych okoliczności nie można postawić Sądowi Wojewódzkiemu zarzutu wadliwej oceny podjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił. Sąd nie orzekł co do wniosku pełnomocnika skarżącej, ustanowionego z urzędu o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, gdyż stosownie do przepisów art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 p.p.s.a. orzekanie o przyznaniu takiemu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym jako Sądzie pierwszej instancji.