II SA/Gd 756/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Przedsiębiorstwa Zagranicznego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 18 lipca 2007 r., nr [...], 2. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie 1 nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A Przedsiębiorstwa Zagranicznego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę 529 (pięćset dwadzieścia dziewięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 18 lipca 2007r. Wójt Gminy na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 14 lutego 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału i uchwały Nr [...] z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie dokonania zmian w uchwale Rady Gminy [...] z dnia 14 lutego 2003 r. wymierzył firmie A opłatę adiacencką w wysokości 17 616,80 zł. z tytułu wzrostu w wyniku podziału wartości nieruchomości położonej we W., działka nr [...] o pow. 1,2992 ha, dla której w Sądzie Rejonowym prowadzona jest księga wieczysta KW [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, wynika, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła kwotę 254 124 zł., a po podziale 298 166 zł., wzrosła ona zatem o 44 042 zł. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 14 lutego 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości wynosi 40% różnicy wartości nieruchomości sprzed i po dokonaniu podziału. Wysokość opłaty adiacenckiej stanowi 40 % kwoty 44 042 zł., to jest 17.616,80 zł. Firma A w odwołaniu od powyższej decyzji podniosła zarzuty naruszenia art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r.,Nr 142. poz. 1591 ze zm.), art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz 2603 ze zm.), art. 153 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 k.p.a. Odwołujący się wskazał, iż brak było podstaw do wymierzenia opłaty, ponieważ w dacie kiedy decyzja o dokonaniu podziału stała się ostateczna, nie obowiązywała uchwała o ustaleniu wysokości opłaty i podniósł zarzuty dotyczące wyceny nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 sierpnia 2007 r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami wskazując, iż warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału jest wydanie decyzji w tym przedmiocie w ciągu 3 lat wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział, dokonanie określenia wartości nieruchomości przed i po podziale przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób ustalony w przepisach szczególnych, oraz obowiązywanie w chwili orzekania uchwały Rady Gminy o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Organ ustalił, że decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału działki [...] z 28 maja 2007r. stała się ostateczna w dniu 12 czerwca 2007 r. Wartość nieruchomości przed i po podziale została określona przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z zasadami określonymi w dziale IV rozdział l ustawy o gospodarce nieruchomościami według cen na dzień wydania decyzji. Kolegium ustaliło, iż w dniu zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywała uchwała Rady Gminy z 14 lutego 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, gdyż nie została ogłoszona w trybie przewidzianym dla prawa miejscowego. Jednak brak ten został uzupełniony, bowiem Rada Gminy uchwałą z 31 stycznia 2007 r. Nr [...] zmieniła § 3 swej uchwały nr [...] z 14 lutego 2003 r. wprowadzając zapis, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa dniu 31 maja 2007 i weszła w życie 15 czerwca 2007 r. Zaskarżona decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana 18 lipca 2007 r., a więc w okresie, w którym obowiązywała już uchwała z 14 lutego 2003r. Organ wskazał, iż art. 6 k.p.a. obliguje wszystkie organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa obowiązującego w chwili orzekania w danej sprawie, a przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza, iż właściciel nieruchomości podzielonej musi liczyć się z możliwością ustalenia opłaty adiacenckiej w okresie 3 lat od daty dokonania podziału ustanawiając tym samym okres przedawnienia materialnego, w którym możliwe nałożenie obowiązku publicznoprawnego, jakim jest ustalenie opłaty adiacenckiej. Nadto organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów dotyczących sporządzenia operatu szacunkowego i ustalenia wysokości opłaty, wskazując, iż istnieje możliwość doprowadzenia urządzeń infrastruktury do nowo wydzielonych działek, a fakt przyjęcia do porównania cen nieruchomości położnych na terenie gminy K. nie narusza prawa. Firma A wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości, mimo iż w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową tej opłaty. Skarżący wskazał, iż narusza to zasadę, iż prawo nakładające obowiązki na obywateli nie może działać wstecz i powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. OSK 897/04, w którym wskazano, iż wymierzenie opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku podziału jest dopuszczalne jeżeli w chwili podziału obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej tej opłaty. Nadto skarżący podniósł zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie stanu zagospodarowania działki nr [...] na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oraz stanu zagospodarowania działek powstałych w wyniku podziału, zarzut przyjęcia do wyceny porównawczej nieruchomości położonych poza gminami U. i S. oraz zarzut naruszenie art. 153 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez utrzymanie decyzji wydanej w oparciu o operat szacunkowy z dnia 22 czerwca 2007 r., opracowany metodą porównawczą, a nieuwzględniajacy nieruchomości o podobnym stopniu wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej i podobnym stanie zagospodarowania (działki nieuzbrojone). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, iż jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przesłanką wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest wydanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta, przewidzianej w art. 96 cytowanej ustawy, decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oraz wzrost wartości nieruchomości. Z treści art. 98 a ust. 1 ustawy wynika nadto, iż koniecznym wymogiem wymierzenia opłaty adiacenckiej jest istnienie uchwały rady gminy określającej stawki procentowej tej opłaty. W sytuacji, gdy rada gminy nie uchwali uchwały określającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej, opłata ta nie może być wymierzona. Uchwała rady gminy w przedmiocie wysokości opłaty adiacenckiej ma charakter normy powszechnie obowiązującej i stanowi prawo miejscowe. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. I SA 30 62/01 lex Nr 82647) Z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. Nr 142 z 2001 r. Nr 1591 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) wynika, że akt prawa miejscowego, jako akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące podlega obowiązkowemu ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Warunkiem wejścia w życie i obowiązywania uchwały rady gminy jest więc jej ogłoszenie i upływ 14 – dniowego, lub dłuższego, terminu od tej daty. W niniejszej sprawie, decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości została wydana w dniu 28 maja 2007 r. i stała się ostateczna w dniu 16 czerwca 2007 r. Natomiast uchwała Rady Miasta Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału podjęta w dniu 14 lutego 2003 r., została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] dopiero w dniu 31 maja 2007 r. i weszła w życie w dniu 15 czerwca 2007 r. Z okoliczności sprawy wynika, iż w dacie i jej ustatecznienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości brak było obowiązującej uchwały regulującej kwestię stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w obecnym brzmieniu, wprowadzonym od dnia 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173 poz. 1218), przewiduje w art. 98 a ust. 1 a, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wprowadzona przez ustawodawcę zmiana nie obowiązywała w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Jednak analogiczna zasada winna być przyjęta także w poprzednio obowiązującym stanie prawnym w drodze wykładni, a wprowadzona przez ustawodawcę nowelizacja nie stanowi w istocie zmiany stanu prawnego, lecz doprecyzowanie treści przepisu wyrażającego wolę ustawodawcy w tym zakresie. Uchwała rady gminy w przedmiocie wysokości opłaty adiacenckiej jest aktem normatywnym. Przepisy prawa nie mają mocy wstecznej, chyba, że to wynika z ich treści lub celu, przy czym za niedopuszczalne w państwie prawa uznać należy nakładanie na obywateli z mocą wsteczną obowiązków, do jakich należy niewątpliwie obowiązek zapłaty opłaty adiacenckiej w określonej wysokości. W sytuacji braku w dacie podziału nieruchomości uchwały określającej wysokość opłaty, nie było zatem możliwe wymierzenie takiej opłaty, nawet jeżeli uchwała taka obowiązywała w dacie wydawania decyzji o ustaleniu opłaty. Podkreślić należy, iż w ciągu 3 lat od dokonania podziału, w którym to okresie mogło nastąpić wymierzenie opłaty adiacenckiej, stan prawa miejscowego odnośnie stawki procentowej opłaty adiacenckiej mógł ulegać zmianom, polegającym zarówno na zmianie wysokości tej stawki, jak również na uchwaleniu bądź utracie mocy obowiązującej uchwały rady gminy regulującej tę kwestię. Osoba decydująca się na dokonanie podziału nieruchomości winna znać konsekwencje prawne tego podziału, w tym wymiar obciążenia opłatą adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikający z treści uchwały obowiązującej w dacie podziału. Zasadność wymierzenia i wysokość takiej opłaty nie może być natomiast uzależniona od daty podjęcia przez organ decyzji o ustaleniu opłaty. Niezależnie zatem od daty wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką wysokość stawki procentowej tej opłaty nie może przekraczać stawki wynikającej z uchwały obowiązującej w dacie ostatecznego podziału. W sytuacji, gdy w tej dacie nie obowiązywał akt prawny określający stawkę opłaty, wymierzenie opłaty nie jest w ogóle możliwe. W wyroku z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 897/04, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wymierzenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy, regulującego poprzednio kwestię opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału, jest dopuszczalne, jeżeli w chwili podziału obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej tej opłaty. Sąd ten wskazał, iż z celowościowej wykładni tego przepisu wynika, że możliwość wymierzenia opłaty jest uzależniona od uprzedniego, przed dokonaniem podziału, ustalenia przez radę gminy stawki procentowej tej opłaty. Za przyjęciem takiej argumentacji przemawia podobieństwo tej opłaty do opłaty wymierzanej na podstawie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz fakt, iż z treści art. 145 ust. 2 w związku z art. 98 ust. 4 ustawy wynika jedynie możliwość wymierzenia opłaty. Sąd ten stwierdził, iż dopuszczenie możliwość wymierzenia opłaty mimo braku uchwały w dacie podziału prowadziłoby do nierównego traktowania podmiotów będących w tej samej sytuacji, jedne osoby mogłyby być obciążone opłatą, gdyby uchwała rady gminy została podjęta w ciągu 3 lat, a inne nie zostałyby obciążone takim obowiązkiem, gdyby w terminie 3 - letnim uchwała taka nie została podjęta. Nadto, w przytoczonym wyroku wskazano, iż zgodnie z zasadą nieretroakcji przepisów prawa, jakim w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest uchwała rady gminy stanowiąca akt prawa miejscowego, wymierzenie opłaty adiacenckiej na podstawie późniejszej uchwały rady gminy wiązałoby się ze wstecznym działaniem tej uchwały, a wymaganie uprzedniego istnienia uchwały odpowiada konstytucyjnym standardom państwa prawnego, pozwala bowiem obywatelom na podejmowanie, odpowiadającej ich interesowi decyzji co do dokonania lub zaniechania podziału nieruchomości. (vide: Wokanda 2005/6/36) Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 419/2003(Lex Nr 235067) Ponieważ w dacie kiedy decyzja o dokonaniu podziału stała się ostateczna nie obowiązywała uchwała określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, brak był podstaw prawnych do jej wymierzenia. W tej sytuacji, badanie zarzutów skargi związanych z wadliwością wymiaru opłaty, w tym naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 153 i 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, było zbędne. Zaskarżona decyzja narusza przepis prawa materialnego – art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 lit. a w związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone decyzje organów administracji obu instancji. Wobec braku podstaw do wymierzenia opłaty, wszczęte z urzędu postępowanie w tym przedmiocie winno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane, w niniejszej sprawie brak jest bowiem argumentów przemawiających za realizacją wadliwych decyzji, a ich wykonanie naraża stronę na szkodę. Orzeczenie to wyłącza skuteczność decyzji w okresie od daty wydania wyroku do prawomocnego zakończenia sprawy. Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 529 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego wpisu.