II OSK 944/08

Dnia 8 lipca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Archidiecezji Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Łd 14/08, w sprawie ze skargi Archidiecezji Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie wniosku o doręczenie odpisu decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchyla zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Łd 14/06, odrzucił skargę Archidiecezji Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie wniosku o doręczenie odpisu decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) - sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tj. gdy organ nie wydaje w terminie decyzji administracyjnej, postanowienia na które służy zażalenie albo które kończy postępowanie lub rozstrzyga sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, na które służy zażalenie, czy też nie wydaje innych niż wymienione aktów lub nie dokonuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu I instancji doręczenie wydanej w postępowaniu administracyjnym decyzji nie mieści się w kategorii aktów i czynności wskazanych powołanym wyżej przepisie. Wskazując na przepis art. 109 § 1 kpa, który stanowi, iż decyzję doręcza się stronom, Sąd I instancji podniósł, że doręczenie aktu na piśmie jest czynnością procesową, co oznacza, że prawidłowość dokonania tej czynności może być objęta zakresem kontroli sądu administracyjnego jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny będzie oceniać legalność konkretnego aktu administracyjnego i wywołanych przez niego skutków prawnych. Kwestia doręczenia decyzji nie może zatem być przedmiotem wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność w oparciu o art. 149 P.p.s.a. W ocenie Sądu, doręczenie decyzji to czynność materialno-techniczna, która polega tylko i wyłącznie na przekazaniu stronie rozstrzygnięcia w sprawie. Fakt doręczenia ma ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia odwołania. Wobec tego niewykonanie takiej czynności przez organ nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Archidiecezja Ł., reprezentowana przez adw. J. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. błędne ustalenie, że sprawa doręczenia pełnomocnikowi skarżącej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie dotyczy czynności procesowej organu administracji a tylko czynności materialno-technicznej, 2. naruszenia przepisów art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. wskutek stwierdzenia, że niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącej odpisu decyzji nie mieści się w kategorii aktów i czynności wskazanych w w/w przepisach. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że przedmiotem sprawy nie jest ocena prawidłowości czynności materialno-technicznej, lecz problem respektowania przez organ administracyjny pełnomocnictwa adwokackiego złożonego do akt sprawy rozpatrywanej wówczas przez organ II instancji jak też problem tożsamości sprawy rozpatrywanej przez organy administracji w dwóch instancjach. Przeciwnie, doręczenie aktu administracyjnego tylko stronie, z pominięciem osoby pełnomocnika ustanowionego w toku postępowania drugoinstancyjnego, jest czynnością procesową o bardzo poważnej konsekwencji - uprawomocnienia się decyzji administracyjnej. Prawidłowość takiej decyzji procesowej może być objęta kontrolą sądu administracyjnego pod kątem jej legalności i wywołanych przez nią skutków prawnych. Postanowienie organu administracji o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o doręczenie decyzji pełnomocnikowi działającemu już w sprawie mieści się w kategorii objętej dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wobec czego błędny jest pogląd Sądu I instancji, że niedoręczenie w tej sprawie decyzji administracyjnej pełnomocnikowi strony nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.) Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie rozpoznania wniosku o doręczenie odpisu decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd I instancji nie rozpatrywał jednak merytorycznie skargi, gdyż po jej wstępnej kontroli stwierdził, iż przedmiotowa kwestia nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a., podlegających kontroli sądu administracyjnego. Sąd I instancji położył akcent na materialno-technicznym charakterze doręczenia, a pomijając zarzut - niedoręczenia decyzji umocowanemu pełnomocnikowi strony. W zaskarżonym postanowieniu Sąd odnotował obowiązek organu administracyjnego doręczenia decyzji stronie (art.109 K.p.a.), natomiast pominął milczeniem zarówno związek doręczenia decyzji z początkiem jej obecności w porządku prawnym (art.110 K.p.a.), jak i obowiązek doręczenia decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi (art.40 § 2 K.p.a.). Oznacza to w szczególności, że można mówić o wydaniu decyzji wydanej w postępowaniu, w którym strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, dopiero po doręczeniu tej decyzji pełnomocnikowi strony. Takiego skutku nie wywoła doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika. Niezbyt precyzyjnie zwrócił na to uwagę pełnomocnik strony skarżącej, pisząc na s.2 skargi: "Decyzja doręczona została tylko reprezentowanej przeze mnie stronie postępowania - Archidiecezji Ł., mimo tego, że w dniu 5 stycznia 2007 r. złożyłem do akt sprawy ... pełnomocnictwo." Ten zarzut nie został przez Sąd I instancji w ogóle rozpoznany. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 P.p.s.a.). Wprawdzie więc w skardze do Sądu I instancji nie wskazano art. 40 § 2 K.p.a., ani art.110 K.p.a. jako naruszonych przez organ administracyjny, a sam zarzut sformułowano jako "bezczynność w doręczeniu decyzji" (a nie - w wydaniu decyzji), to jednak Sąd I. instancji zobowiązany być rozpoznać wszechstronnie zarzut bezczynności organu administracyjnego, a w szczególności - rozważyć pytanie czy organ administracyjny nie dopuścił się zwłoki nie tyle w doręczeniu, ile - w wydaniu swej decyzji. Brak rozpoznania przez Sąd I instancji rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wskazanej w skardze oraz brak ustosunkowania się w uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji do wszystkich spornych zagadnień sprawy, adekwatnego do stanu spawy, dowodów zgromadzonych w sprawie i podniesionych zarzutów skargi, oznacza orzekanie przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 134 § 1 w związku z art.113 § 1 i art.142 § 4 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.185 § 1 w związku z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, ze zm.).