III SAB/Łd 3/08

Dnia 17 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek, Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.), Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie niewydania decyzji na skutek odwołania od decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę. AK III SAB/Łd 3/08 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 108 k.p.a. w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), Kierownik Oddziału Pomocy Materialnej i Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł.-W., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., odmówił wydania decyzji potwierdzającej od października 2007r. prawo K.K. do świadczeń opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że z zebranego w sprawie materiału wynika, iż K.K. ubiega się w ZUS o przyznanie renty socjalnej. Sprawa jest w trakcie rozpatrywania i z tego tytułu jest osobą posiadającą prawo do ubezpieczenia zdrowotnego, bowiem zgodnie z art. 67 ust. 7 ww. ustawy osoba ubiegająca się o przyznanie emerytury lub renty, pomimo wygaśnięcia obowiązku ubezpieczenia, ma prawo do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego w okresie trwania postępowania o przyznanie tych świadczeń. Ponieważ zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy gmina wydaje decyzje potwierdzające prawo do świadczeń opieki zdrowotnej osobom innym niż ubezpieczone postanowiono jak na wstępie. Od powyższej decyzji odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł.-W., K.K. Z adnotacji na kserokopii odwołania wynika, że złożone zostało w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej Filia Ł.- W. w dniu 31 października 2007 r. (k. 5 – akta sądowe). Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, 8, 9, 11 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W dniu 19 grudnia 2007 r. K.K. wniósł, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Skarżący podał, że do dnia 18 grudnia 2007 i nie otrzymał żadnej odpowiedzi, pomimo że oczekuje ponad 30 dni. Od dłuższego czasu znajduje się w wyjątkowo ciężkiej sytuacji życiowej i materialnej ze względu na stan zdrowia. Obecnie toczy się postępowanie sądowe o przyznanie mu renty rodzinnej z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Praktycznie jest bez środków do życia i pozostaje na utrzymaniu matki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosiło o odrzucenie skargi bądź o ile Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podzieli tego stanowiska o jej oddalenie na podstawie art. 54 § 2 powołanej wyżej ustawy. Kolegium wskazało, że odwołanie K.K. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w dniu 6 listopada 2007 r. Posiedzenie składu orzekającego w sprawie odbyło się w dniu [...] r. i z tym też dniem wydana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzję tę K.K. otrzymał w dniu 20 grudnia 2007 r. Ponadto Kolegium wskazało, że wyrażone przez K.K. żądanie wydania decyzji potwierdzającej jego prawo do świadczeń opieki zdrowotnej jest bezzasadne, z tego względu, iż skarżący posiada przedmiotowe uprawnienie z mocy prawa tj. art. 67 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W dniu 12 lutego 2008 r. wpłynęło do Sądu pismo K.K. zatytułowane "wniosek dowodowy", do którego załączył ksero koperty SKO w Ł., z której wynika, że decyzja z dnia [...] wysłana została dopiero w dniu 18 grudnia 2007 r. Podniósł, że od złożenia odwołania za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 31 października 2007 r. do dnia wysłania decyzji przez SKO w Ł. z dnia [...] upłynęło 48 dni. Na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. skarżący popierał skargę. Sąd postanowił zobowiązać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. do nadesłania w terminie 7 dni dokumentu potwierdzającego datę wpływu odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie wykonało nałożonego przez Sąd obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Z powyższego przepisu wynika, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. W konsekwencji skarga na bezczynność stanowi środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej. Stosownie do art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ustawy). Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegającą na niewydaniu w terminie decyzji, sprowadza się do tego, iż skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. W przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego nie ma zastosowania art. 37 k.p.a., w stosunku do tego organu nie ma bowiem organu wyższego stopnia, a więc niewyczerpanie środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. nie czyni skargi niedopuszczalną. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Wobec powyższych rozważań skarżący nie był więc obowiązany, przed wniesieniem skargi do sądu, wyczerpać środek prawny przewidziany w art. 37 k.p.a. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego (patrz T Woś, H. Knysiak – Molczyk. M. Romańska " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 86). Przepis art. 35 § 3 k.p.a. zobowiązuje organ odwoławczy do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, wydało decyzję w dniu [...] roku, która została doręczona skarżącemu w dniu 20 grudnia 2007 r., a więc po wniesieniu przez K.K. skargi do Sądu na bezczynność organu odwoławczego. W myśl art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. A zatem doręczenie decyzji organu administracji publicznej ma decydujące znaczenie dla ustalenia mocy wiążącej aktu administracyjnego. Od chwili bowiem jego wydania do chwili doręczenia akt ten nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Samo sporządzenie i podpisanie decyzji nie wywołuje jeszcze jakichkolwiek skutków prawnych, a przede wszystkim nie oznacza, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego, a więc obowiązuje (podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r. I OSK 89/06 LEX nr 291403). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, w okolicznościach której decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. , doręczona została skarżącemu w dniu 20 grudnia 2007 r., trzeba stwierdzić, iż weszła ona do obrotu i jako obowiązująca zaczęła wywierać skutki prawne dopiero z datą doręczenia stronie postępowania. Skoro odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez K.K w dniu 31 października 2007 r. (k. 5 - akta sądowe), zaś SKO w Ł. nie udokumentowało kiedy organ I instancji przekazał odwołanie zgodnie z art. 133 k.p.a., to z tak ustalonego stanu faktycznego wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. było w bezczynności w sprawie rozpoznania odwołania, gdyż nie załatwiło sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Naruszenie tego terminu nie jest przy tym usprawiedliwione przyczynami niezależnymi od organu, biorąc pod uwagę to, że decyzja z dnia [...] r. wysłana została stronie dopiero w dniu 18 grudnia 2007 r. (k.14 - akta sądowe). Analizując przedmiotową sprawę wskazać należy, iż w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd administracyjny orzeka (jest to wyjątek), biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy, istniejący w dacie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (por. J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi , Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 196). Podkreślić należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do treści art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. doręczyło decyzję skarżącemu po wniesieniu skargi, to przyjąć należy, że organ przestał być w bezczynności w trakcie postępowania sądowego. W konsekwencji w chwili zamknięcia rozprawy nie było podstaw do zastosowania art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem istotą żądania dochodzonego w skardze na bezczynność jest zobowiązanie organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym oddalił skargę. bg