I SA/Wa 2088/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi P. S. A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w W. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę N. z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], umorzyła postępowanie odwoławcze. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie z mocy prawa na podstawie w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) z mocy prawa przez Gminę N. własności opisanej powyżej nieruchomości. Organ pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego. Organ stwierdził, że P. S.A. nie może wywodzić, że P. dysponowało prawem zarządu wynikającym z ogólnie obowiązującego aktu normatywnego, ani też wiązać tylko z faktycznym posiadaniem lub władaniem nieruchomością. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły P. S.A. domagając się jej uchylenia. Odwołujący powołał się ponadto na przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. oraz ustawę z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP i podniósł, że powołane akty normatywne wskazują na ciągłość prawną od okresu przedwojennego, co stanowi także o ciągłości prawnej pozostającego w jego dyspozycji mienia nabytego z mocy powołanych przepisów ustrojowych przedsiębiorstwa. Wskazano również, że zgodnie z Arkuszem Posiadłości Gruntowych dla pierwotnych parcel odpowiadających obecnie działce nr [...] ujawniony był wpis "Państwowa [...]", a linia kolejowa P. – N. istniała już w 1900 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę stwierdziła, że odwołująca się spółka nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, ani też nie przysługuje jej do tej nieruchomości żadne prawo rzeczowe. Twierdzenie, że spółce przysługuje prawo zarządu, które nie jest prawem rzeczowym powoduje, że nie może być ona uznana za stronę postępowania. Wskazał, że nietrafne są zarzuty pominięcia art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm.), który odwołuje się do stanu prawnego gruntów będących własnością Skarbu Państwa na dzień 5 grudnia 1990 r. – a przedmiotowa nieruchomości od 27 maja 1990 r. stanowiła już własność właściwej gminy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaznaczyła, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem stronami postępowania komunalizacyjnego są w szczególności Skarb Państwa i właściwa gmina oraz ewentualnie osoba legitymująca się prawem własności do przedmiotowego mienia, a postępowanie dotyczy jedynie przeniesienia własności mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Zdaniem organu drugiej instancji skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania wieczystego lub zarządu, który to tytuł uzasadniałby jego udział w charakterze strony i eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że skoro P. S.A. nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta należała w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez P. Z ogólnych przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały przecież uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania czy zarządu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa w związku z art. 136 kpa oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa, art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 28 kpa, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że interes prawny skarżącego wynika z tytułu prawnego przysługującego mu do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, nabytego z mocy prawa pierwotnie, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Na mocy tego przepisu skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, które miał w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. Interes prawny skarżącego w jego ocenie znajduje także podstawę normatywną w treści art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", gdyż na mocy powołanych przepisów grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których nie legitymowało się ono dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nim do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. i nie podlegają komunalizacji. Nieruchomości te są "innym mieniem" w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Strona skarżąca zarzuciła, że organ drugiej instancji nie dokonał żadnych ustaleń na okoliczność objęcia przez skarżącego nieruchomości we władanie, nie wyjaśnił także statusu tego mienia, jego przeznaczenia, a także podstawy jego nabycia przez P. Nie zbadał zatem czy w stanie faktycznym sprawy występuje negatywna przesłanka komunalizacji. Podniesiono, że organy nie wzięły pod uwagę okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość stanowi "infrastrukturę kolejową" w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Skarżąca spółka wskazała, że w dniu 27 maja 1990 r. funkcję organu założycielskiego w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego P., zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" wykonywał Minister Transportu Żeglugi i Łączności. Skoro przedmiotowa nieruchomość stanowi fragment linii kolejowej, brak jest podstaw do przyjęcia, że w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te bowiem nie wykonywały żadnych czynności władczych wobec nieruchomości służących użyteczności publicznej. Na poparcie podnoszonych twierdzeń przytoczono wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/04 oraz wskazano, że na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" mienie P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności. Wobec czego nieruchomości P. podlegały naczelnemu organowi administracji, pozostawały w jego dyspozycji, nie były zatem mieniem należącym do rad narodowych. Skarżąca podniosła, że rok budowy linii kolejowej wskazuje, że pozostawała ona w zarządzie P. już w okresie przedwojennym, a zatem zasadne są podnoszone zarzuty dotyczące braku przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia w jakiej dacie i na jakiej podstawie nieruchomość została przekazana przedsiębiorstwu przez Państwo. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, oprócz decyzji o przekazaniu nieruchomości w trybie wskazanych aktów normatywnych, dokumentem wystarczającym dla udokumentowania prawa zarządu jest m.in. akt erekcyjny przedsiębiorstwa państwowego. Od 1926 r. istnieje zaś ciągłość prawna przedsiębiorstwa P., które zawsze działało w oparciu o odrębne regulacje ustrojowe. Istnieje zatem również ciągłość prawna władztwa nad majątkiem przekazanym w dacie jego powstania. Strona skarżąca zarzuciła, że organy w sposób nieuprawniony ustaliły, iż nieruchomość należała w sensie prawnym w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji. W ocenie skarżącej akt normatywny odnoszący się do gruntów P. wprowadza dodatkowe przesłanki negatywne, które winny być brane z urzędu pod uwagę w postępowaniu komunalizacyjnym, bez względu na datę wejścia w życie tych przepisów. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotową decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa umorzyła postępowanie odwoławcze od powołanej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdzającej nabycie z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa przez Gminę N. własności przedmiotowej nieruchomości, uznając, że wnosząca odwołanie spółka P. S.A. nie posiada w przedmiotowym postępowaniu komunalizacyjnym przymiotu strony. Wskazać zatem należy, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny, potwierdzała ona jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że w postępowaniu tym, którego celem jest przejście prawa własności mienia Skarbu Państwa na określoną gminę z dniem 27 maja 1990 r., stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Tylko, bowiem taki tytuł powoduje, że dany podmiot ma w postępowaniu interes prawny, a zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Uczestniczenie jakiegoś podmiotu w postępowaniu administracyjnym bez tytułu prawnego nie czyni z takiego podmiotu strony postępowania administracyjnego. Musi on wykazać, że ma materialnoprawny interes w uczestniczeniu w danej sprawie. Stosownie zaś do treści art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Zaznaczyć trzeba, że z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, poz. 27). Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że P. nie legitymował się na dzień 27 maja 1990 r. (tj. dzień, z którym ustawa komunalizacyjna wiąże przejście prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy na właściwe gminy) tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu tytuł prawnorzeczowy spółki do przedmiotowej nieruchomości nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P., które powołuje skarżąca spółka, ani też z konkretnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Jak wskazano obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób, co oznacza, że prawa do gruntu takie, jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu prawa zarządu. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tym przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej). Z akt rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika, że objęta decyzją komunalizacyjną nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza wpis w księdze wieczystej nr [...], gdzie jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że słusznie organ odwoławczy uznał, iż skarżąca spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie posiada w postępowaniu komunalizacyjnym przymiotu strony, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Co prawda wydając zaskarżoną decyzję jako podstawę prawną, poza art. 138 § 1 pkt 3 kpa Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołała przepisy prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, które w istocie nie mogą stanowić podstawy prawnej orzekania w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Uchybienie to w ocenie Sądu nie jest jednakże uchybieniem istotnym i nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wydane rozstrzygniecie jest bowiem zgodne z prawem. W tej sytuacji za bezzasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje w postępowaniu komunalizacyjnym przymiot strony. Jak wykazano interes prawny w postępowaniu komunalizacyjnym skarżącej spółce istotnie nie przysługiwał. Zaznaczyć także trzeba, że rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku