IV SA/Wa 2351/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2008 r. sprawy ze skarg B. K., H. B., E. D. i L. D. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia (...) października 2006 r. nr (...) w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddala skargi - B. K., H. B. i E. D. w jednym piśmie procesowym wniosły skargę na uchwałę Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] października 2006r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] W. w zakresie przeznaczenia pasa działek wzdłuż wschodniej strony ul. [...]. Skargę tej samej treści na powyższą uchwałę wniósł także L. D. Powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący zarzucili uchwale przyjęcie jej z jaskrawym naruszeniem prawa i procedur oraz stwierdzili, że uchwała łamie zasady kształtowania polityki przestrzennej - ładu przestrzennego i ochrony środowiska oraz narusza ich interes prawny jako mieszkańców osiedla domków jednorodzinnych. Podnieśli, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały do sądu administracyjnego, bowiem zamieszkują na posesjach przylegających do spornego pasa działek. Rozstrzygnięcie studium w tej części oddziaływuje na ich uprawnienia poprzez: * pogorszenie jakości życia i bezpieczeństwa mieszkańców, * spadek wartości nieruchomości na skutek niewspółmiernie wysokiej zabudowy deweloperskiej na sąsiedniej działce, * degradację i zniszczenie środowiska przyrodniczego, * całkowity paraliż komunikacyjny. W ocenie skarżących ustalenia studium oddziałują na wykonywanie praw właścicielskich, skoro ustalenia studium są wiążące przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dalej wywodzą, iż doszło do naruszenia procedury przy uchwalaniu studium, bowiem mieszkańcy złożyli uwagi do projektu studium o ograniczenie w spornym pasie działek wysokości zabudowy do 12 m. Uwaga powyższa została uwzględniona i wprowadzono do projektu studium zapis " M2.12" ograniczający wysokość zabudowań. Zarządzeniem nr [...] Prezydent [...] W. uwzględnił te uwagi i tym samym ostatecznie zdecydował o wysokości zabudowy na działce przy ul. [...] do 12m. Prezydent na sesji rady W. w dniu [...] października 2006r. przedstawił Radzie projekt studium uwzględniający uwagi skarżących, a zatem z przeznaczeniem zabudowy w niższej wysokości. Do tego momentu, zdaniem skarżących, została zachowana procedura uchwalania studium. Jednakże w trakcie sesji zastępca Naczelnego Architekta W. zgłosił "nagle, samowolnie, jednozdaniowo, bez uzasadnienia" aneks do autopoprawek, który podwyższał zabudowę wielorodzinną na tym terenie z 12m (M2.12) do 30 m (M1.20). W ocenie skarżących aneks do autopoprawek dotyczył uwag uwzględnionych uprzednio przez Prezydenta, do których rozstrzygania Rada nie miała na tym etapie zakończonej procedury - kompetencji. Autopoprawka została wprowadzona powodując sfałszowanie dokumentu studium, po zamknięciu procedury sporządzania studium, nadto z naruszeniem analizy projektowej i po zawiadomieniu mieszkańców, iż ich uwagi zostały uwzględnione. Tymczasem w konsekwencji bezprawnych działań uchwalono studium z regulacjami, na które skarżący nie mogli już mieć wpływu. W odpowiedzi na skargi Rada [...] W. wniosła o ich odrzucenie. W uzasadnieniu pisma organ przyznał, że skarżący wnieśli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] października 2006r., Rada jednakże nie odniosła się do wezwania i nie podjęła uchwały w tej sprawie. Następnie Rada wskazała, że uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem w sprawie z zakresu administracji publicznej , lecz aktem wewnętrznym, mającym charakter programowy i wyrażający politykę przestrzenną gminy. Nadto akt ten nie został wymieniony w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wyznaczającym zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Organy co prawda związane są postanowieniami studium przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego, nie mniej jednak ustawodawca nie przewidział indywidualnej skargi na ustalenia studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie może zostać uwzględniona i jako taka podlega oddaleniu, nie zaś odrzuceniu, jak żądała tego Rada [...] Warszawy. W pierwszej kolejności bowiem koniecznym było rozważenie, czy uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podlega zaskarżeniu do Sądu Administracyjnego, czy też kontrola sądowoadministracyjna tego rodzaju uchwał nie jest dopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów. Odpowiedź na powyższe zagadnienie ma kluczowe znaczenie bowiem ustalenie pozytywne umożliwia ocenę żądania skarżących pod kątem normy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stwierdzenie natomiast, że uchwała taka nie podlega kognicji sądu administracyjnego uzasadnia odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Możliwość zaskarżenia studium do sądu administracyjnego wywoływała wątpliwości w orzecznictwie z tego powodu, iż żaden przepis w sposób pozytywny nie przewidywał skargi na taki akt, nie będący przecież aktem prawa miejscowego, jak również żaden przepis wyraźnie nie zakazywał sądowej kontroli uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób jednak podzielić stanowiska organu, że uchwała gminy podejmująca studium nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że zadania własne gminy obejmują sprawy m. in. ładu przestrzennego , natomiast art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zalicza uchwalanie studium do zadań własnych gminy pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy (vide uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 1765/07). Wobec powyższego uchwała w sprawie studium stanowi uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie stanowiącą aktu prawa miejscowego. Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium wywiedziona zatem może być z powołanego art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu - każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, zatem także na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Analogiczne stanowisko zostało zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2006r. (sygn. akt IV S.A./Wa 1322/06) oraz z dnia 12 stycznia 2007r. (sygn. akt IV S.A/Wa 545/04). Skoro uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego, należy uznać skargi wniesione w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jako dopuszczalne. Z powyższych względów nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o odrzucenie skargi zawarty w odpowiedzi na skargę. Rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sąd administracyjny, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin do wniesienia skargi) może przejść do oceny tego czy skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu uchwały organu samorządu terytorialnego, a następnie czy ów interes został naruszony. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę dopiero daje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi, a zatem czy naruszenie to nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa. Z akt postępowania wynika, że skarżący dopełnili wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które w ich ocenie nastąpiło poprzez przyjęcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania w takim brzmieniu, iż wskazano w nim przeznaczenie terenu działki o nr ew. [...] z obrębu [...] na "M1.20". Zdaniem skarżących wskazana w studium wysokość zabudowy pozostaje w kolizji z zabudową sąsiednią składającą się z domów jednorodzinnych. Kwestia posiadania przez skarżących interesu prawnego pozostaje poza sporem, bowiem skarżący są właścicielami działek przylegających bezpośrednio do terenu, co do którego ustalono przeznaczenie "M1.20". Pozostaje zatem do wyjaśnienia czy przedmiotowy zapis studium bezpośrednio i realnie naruszył interes prawny skarżących. Nie bez znaczenia pozostaje regulacja zawarta w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąca, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nie można jednakże zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Otóż wedle rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatytułowanego "Planowanie przestrzenne w gminie", a ściślej art. 9 ust. 1 tej ustawy, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem studium nie tworzy żadnych konkretnych zarówno uprawnień, jak i ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obrębie prac studialnych. Jego funkcją jest jedynie koordynacja ustaleń miejscowych gminy tzn. zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowanego do potrzeb danej gminy. Dopiero w sferze praw właścicielskich, a zatem kreujących interes prawny, znaczenie ma decyzja lokalizacyjna lub ustalająca warunki zabudowy, a także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W wypadku decyzji o warunkach zabudowy kryterium konkretnego zagospodarowania terenu wyznacza nie studium, lecz zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym akcie może nastąpić oddziaływanie na nieruchomość sąsiadującą z terenem inwestycyjnym, a tym samym ewentualne naruszenie uprawnień właścicielskich. Podobnie w wypadku planów zagospodarowania przestrzennego. Otóż stosownie do art. 6 ust. 1 powołanej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem dopiero na etapie uchwalenia planu może nastąpić ingerencja w prawa właścicielskie, tym samym naruszenie interesu prawnego podmiotu wynikającego z ochrony prawa własności. Nie pozostawia zatem wątpliwości możność wykazania na etapie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego naruszenia przez jego postanowienia indywidualnego i konkretnego uprawnienia właścicielskiego. Jeżeli natomiast chodzi o studium, odpowiedź na to zagadnienie nie jest już taka oczywista. Aktami władztwa kształtującymi sposób korzystania z prawa własności są decyzje administracyjne lokalizacyjne lub o warunkach zabudowy oraz plan zagospodarowania przestrzennego. Dają one konkretne uprawienia do skutecznego realizowania uprawnień właściciela do zagospodarowania w rzeczywistości terenu, do którego ma tytuł prawny poprzez prawo uzyskania pozwolenia na budowę. Takich natomiast możliwości nie daje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego nie ma podstawy do twierdzenia, iż studium takie mogło naruszyć interes prawny skarżących, ustalając jedynie politykę przestrzenną gminy na danym terenie. Twierdzenie, że ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów nie zmienia sytuacji prawnej skarżących. Wskaźniki wysokości zabudowy podane w studium stanowią jedynie pewną wskazówkę co do zasad zagospodarowania w przyszłości. Nie oznacza to zatem, że wskazana w studium wysokość zabudowy zostanie dokładnie powielona przy tworzeniu planu zagospodarowania. W treści studium bowiem zaznaczono, że wskaźniki zabudowy zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej (str. 114 studium). Zatem w planach nastąpi konkretyzacja wysokości zabudowy na danym terenie i wówczas dopiero będzie możliwie wywodzenie, że zapis planu w ten oto sposób mógł naruszyć interes prawny skarżących. Wobec powyższego, w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżących, co skutkuje oddaleniem skarg na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.