I OSK 939/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 63/08 w sprawie ze skargi S. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2/ odstępuje od obciążenia S. T. kosztami postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr. [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oraz zwrócił skarżącemu koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim stwierdziło niedopuszczalność odwołania S. T. od pisma w sprawie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane o następujący stan fatyczny. S. T. w dniu [...] lutego 2006 r. wystąpił do Starosty Bełchatowskiego z wnioskiem o zwrot kwoty 470 zł uiszczonej tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...], w dniu [...] grudnia 2004 r. oraz kwoty 470 zł uiszczonej tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...], w dniu [...] listopada 2005 r. Łącznie strona wniosła o zwrot kwoty 940 zł. Uzasadniając wniosek S. T. podniósł, iż rejestrując powyżej wskazane pojazdy był zobligowany do uiszczenia opłaty za karty pojazdu w wysokości 500 zł od każdej karty. W ocenie skarżącego rzeczywiste koszty związane z wystawieniem karty pojazdu są wielokrotnie niższe niż pobierana opłata, a samo pobieranie takich opłat jest niezgodne z prawem wspólnotowym, a w szczególności z art. 90 TWE. Ponadto skarżący wskazał, iż kwestia zgodności z prawem pobierania opłaty za wydawanie kart pojazdu, jest przedmiotem skargi do Trybunału Konstytucyjnego, wniesionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Pismem Członka Zarządu Starostwa Powiatowego w Bełchatowie - Naczelnika Wydziału Komunikacji i Dróg z dnia [...] marca 2006 r. , znak [...] S. T. odmówiono zwrotu wnioskowanej kwoty. Uzasadniając organ administracji wskazał, iż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908) nakazuje organom rejestrującym wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terenie kraju, w przypadku gdy pojazd ten został indywidualnie sprowadzony przez jego właściciela. Karta wydawana jest za opłatą. Obowiązek pobierania wspomnianej opłaty wynika również z § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w prawach związanych z dopuszczeniem pojazdów do ruchu oraz wzoru dokumentów w tych sprawach (Dz. U. Nr 192, poz. 1878 ze zm. ). Natomiast wysokość opłaty została określona w § 1 ust. 1 Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). W związku z powyższym w ocenie organu, starosta jest jedynie organem rejestrującym pojazd według enumeratywnie określonych zasad. Nie jest tym samym władny do rozstrzygania, czy obowiązujące w Polsce przepisy regulujące zasady postępowania organów państwowych są zgodne z przepisami unijnymi. Z uwagi na fakt , iż pobranie opłaty za kartę pojazdu na podstawie powołanych powyżej przepisów jest czynnością administracyjno-techniczną oraz, że przedmiotowa opłata nie została ustalona w drodze decyzji administracyjnej, wniosek S.T. nie został rozstrzygnięty w formie decyzji administracyjnej. Ponadto organ administracji przyznał, iż wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż obowiązek uiszczania opłaty za kartę pojazdu jest niezgodny z przepisami ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz Konstytucją RP, niemniej jednak wyrok ten w żaden sposób nie przesądza o konieczności zwrotu zawyżonej opłaty. S. T. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając Kolegium podniosło, iż postępowanie odwoławcze jest ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organ odwoławczy oraz inne podmioty postępowania , regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu odwoławczego jest każdorazowe ustalenie czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne oraz czy został zachowany terminu przewidziany do jego wniesienia. W przedmiotowej sprawie skarżący odwołał się od pisma Naczelnika Wydziału Komunikacji i Dróg Starostwa Powiatowego w Bełchatowie dotyczącego odmowy zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdu. W ocenie Kolegium powołane wcześniej przepisy prawne regulujące obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu, jak również jej wysokość, jednoznacznie wskazują, iż pobranie tej opłaty jest czynnością materialno-techniczną. W związku z powyższym pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu nie może być przedmiotem odwołania , o którym mowa w art. 127 § 1 K.p.a. Natomiast powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. nie ma bezpośredniego wpływu na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ponadto Kolegium wskazało, iż pominięcie trybu administracyjnego przy pobieraniu opłat za wydanie karty pojazdu nie pozbawiło skarżącego ochrony prawnej. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwane jako P.p.s.a.) dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego także na inne decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 powołanej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. T. powtórzył argumenty przedstawione w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącego na ich zasadność wskazuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. W związku z powyższym skarżący wniósł o zwrot kwoty 850 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 1 grudnia 2006 r. skarżący oświadczył, iż nie występował z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa do Starosty Powiatu Bełchatowskiego. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego w tym art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej K.p.a. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 K.p.a. W myśl powołanego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W niniejszej sprawie skarżący S. T. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od pisma Naczelnika Wydziału Komunikacji i Dróg Starostwa Powiatowego w Bełchatowie, którym odmówiono mu zwrotu uiszczonej opłaty za wydanie dwóch kart pojazdu. Zdaniem skarżącego pobieranie takich opłat jest niezgodne z przepisami prawa unijnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na unormowania prawne regulujące kwestie opłat za wydanie karty pojazdu, uznało, iż pobieranie tej opłaty jest czynnością matrialnotechniczną i stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Ponadto Kolegium podniosło, iż pominięcie trybu administracyjnego przy pobieraniu opłat za wydanie karty pojazdu nie pozbawiło skarżącego ochrony prawnej. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego także na inne decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 powołanej ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji do rozpoznania niniejszej skargi konieczne było odwołanie się do uchwały Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 Lex 341207, w uzasadnieniu której wyjaśniono między innymi czym jest karta pojazdu oraz jakie zachodzą relację pomiędzy rejestracją pojazdu a wydaniem karty. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) karta pojazdu jest dokumentem przypisanym do pojazdu zawierającym dane identyfikacyjne pojazdu, parametry techniczne, dane identyfikacyjne właściciela oraz dane potwierdzające rejestrację pojazdu. Wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, tablic i nalepki, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu. Zatem wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego jest prostą konsekwencją rejestracji pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie rejestracji pojazdu jest uzależnione od uiszczenia opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego, tablic rejestracyjnych, nalepki kontrolnej oraz karty pojazdu. Niewniesienie należnej opłaty skutkuje wydaniem postanowienia w sprawie zwrotu podania właściciela pojazdu o dokonanie jego rejestracji, na podstawie art. 261 § 2 K.p.a. Od postanowienia stronie przysługuje zażalenie (art. 261 § 3 K.p.a.), a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis art. 77 ust. 4 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wskazuje, iż opłata za wydanie karty pojazdu jest pobierana przez organ administracji po uprzednim nabyciu tej karty przez organ od producenta. Uznać zatem należy, iż pobierana opłata co do istoty nie ma charakteru podatkowego, a stanowi jedynie rekompensatę poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty. W związku z powyższym w przypadku żądania zwrotu uiszczonej opłaty w całości lub w części organy administracyjne nie mogą zastosować przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. 2005 r. Nr 8. poz. 60) regulujących kwestię zwrotu podatku. Brak jest również podstaw do przyjęcia, iż takie żądanie można załatwić w drodze decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, co powoduje, że obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego wynikającego z przepisów prawa, a organ administracji jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstaw do rozstrzygania w tym przedmiocie decyzją administracyjną. Zatem organ administracji publicznej odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, podejmuje akt lub czynność prawną, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które przysługuje skarga na podstawie art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Inaczej mówiąc w przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego , o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu uiszczonej opłaty powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. O powyższym uprawnieniu strona powinna być pouczona. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w przedmiotowej sprawie Naczelnik Wydziału Komunikacji i Dróg Starostwa Powiatowego w Bełchatowie odmawiając Stanisławowi Tłoczkowi zwrotu uiszczonej opłaty za karty pojazdu, w wysokości wnioskowanej przez skarżącego, nie pouczył strony o przysługującym jej prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w trybie przewidzianym w art. 52 § 3 P.p.s.a. Natomiast organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalności wniesienia odwołania, wskazał, iż skarżący mógł wnieść skargę do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 powołanej ustawy, pomijając zupełnie fakt, iż strona skarżąca nie wiedziała o przysługującym jej uprawnieniu. Powyższe w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowiło naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 i w art. 9 K.p.a. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie korzystał z pomocy wykwalifikowanego pełnomocnika, w związku z czym na organach administracji ciążył obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Pomimo, iż pismo Naczelnika Wydziału Komunikacji i Dróg Starostwa Powiatowego w Bełchatowie z dnia [...] marca 2006 r. nie było decyzją administracyjną i stronie nie przysługiwało prawo wniesienia odwołania w trybie art. 127 kpa., to skarżący powinien zostać pouczony o prawie oraz sposobie poddania powyżej wskazanego pisma kontroli sądu administracyjnego, na podstawie art. 52 § 3 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło: 1. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez nieuzasadnione wyjście poza treść i materię zaskarżonego postanowienia. 2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., wobec niewłaściwego zastosowania tegoż przepisu i niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia. 3. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż postanowienie o niedopuszczalności odwołania jest rozstrzygnięciem formalnym, a nie co do istoty sprawy. Ocena zgodności z prawem tego postanowienia ograniczyć się więc może do zbadania legalności zastosowania przepisów w tym względzie, która to ocena nie daje jednak podstaw do zastosowania art. 134 § 1 P.p.s.a. Podkreśliło, że zasadność zastosowania w niniejszej sprawie art. 134 K.p.a. nie została przez Sąd zakwestionowana. Wkroczenie z oceną działania organu powiatu w przedmiocie zwrotu opłat i podstaw kontroli tej działalności jest w jego ocenie wyjściem Sądu poza treść zaskarżonego postanowienia i nie znajduje uzasadnienia w przywołanym art. 134 § 1 P.p.s.a. Strona skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji, iż uchylając zaskarżone postanowienie niewłaściwie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. uznając niesłusznie, iż wydane ono zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w tym art. 8 i 9 K.p.a. Nie wskazał przy tym wszystkich przepisów, które miałyby być naruszone, a jednocześnie nie wskazał istotnego wpływu naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Pogląd Sądu pierwszej instancji o wydaniu zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 8 i 9 K.p.a., w sytuacji, gdy niezależnie od niedopuszczalności zaskarżenia na drodze administracyjnej stanowiska organu powiatu o odmowie zwrotu opłat, postanowienie wskazuje skarżącemu możliwości kwestionowania tej odmowy przed sądem administracyjnym, jest zdaniem Kolegium niezrozumiały i chybiony. Skarżące Kolegium podniosło, że Sąd pierwszej instancji nie zawarł, stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. konkretnych i jednoznacznie sformułowanych wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie jest jego zdaniem spełnieniem wymogu wynikającego z treści cyt. przepisu, także w świetle art. 153 P.p.s.a., ogólne jedynie wskazanie Sądu, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna nie może być wprost utożsamiana ze wskazaniami co do dalszego postępowania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. Przepis art. 134 K.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania ma miejsce m.in. wtedy gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia, a więc decyzji administracyjnej, od której przysługuje środek zaskarżenia wskazany w art. 127 § 1 K.p.a. Trafnie Sąd pierwszej instancji wywodzi, że pobranie opłaty za kartę pojazdu jest czynnością materialnotechniczną, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego w oparciu o przepis art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zmienia to jednak faktu, że przepis art. 134 K.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek wydania postanowienia określonej treści w razie stwierdzenia zaistnienia wskazanych w nim przesłanek. W omawianej sprawie przy złożeniu odwołania od czynności materialnotechnicznej, organ odwoławczy prawidłowo zatem w trybie art. 134 K.p.a. stwierdził jego niedopuszczalność. Można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skarżący nie został prawidłowo pouczony o przysługujących mu uprawnieniach, jednak w tym konkretnym wypadku naruszenie art. 8 i 9 K.p.a. nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, Sąd uchylając zaskarżone postanowienie nietrafnie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., co czyni usprawiedliwionym drugi z zarzutów skargi kasacyjnej. Za trafny uznać należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczący braku w uzasadnieniu jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Sąd meriti stwierdził wprawdzie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny winien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku, ale trudno sformułowanie to uznać za jednoznaczne i wyczerpujące. Po pierwsze ocena prawna jak wynika z powyższych rozważań jest nieprawidłowa, a po drugie organ związany treścią art. 134 K.p.a. traktując pismo skarżącego jako odwołanie mógłby wydać tylko takie samo postanowienie jakie było przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Mając wszystko to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 207 § 2 P.p.s.a.