II OSK 1221/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 142/08 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków oddala skargę kasacyjną. II OSK 1221 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 kwietnia 2008 r. w sprawie ze skargi M. W. uchylono decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Nakielskiego z dnia [...] listopada 2007 r., którą to decyzją zgłoszono sprzeciw do zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Starosta Nakielski na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1188 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru budowy przez M. W. przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności 5,0 m3/dobę na działce nr [...] położonej w S. Zdaniem organu I instancji wskazany w zgłoszeniu sposób odprowadzania ścieków narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulic Kcyńskiej, Leśnej i Pałuckiej w mieście Szubinie i Szubinie Wsi, przyjętego Uchwałą nr IX/79/03 Rady Miejskiej w Szubinie z dnia 23 października 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. z dnia 16 lutego 2004 r. Nr 15, poz. 157 - zwanego dalej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), w tym zapis § 7 pkt 5 tegoż planu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. W., zarzucając Staroście Nakielskiemu błędną interpretację § 7 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewoda Kujawsko - Pomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko prezentowane w decyzji organu I instancji, iż roboty budowlane objęte zgłoszeniem naruszają obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w związku, z czym zgłoszony na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego sprzeciw Starosty, organ uznał za zasadny. Zdaniem Wojewody rozwiązanie przewidziane przez plan dopuszczało budowę szczelnego zbiornika gromadzącego ścieki, okresowo opróżnianego i nie jest ono tożsame z budową przydomowej oczyszczalni ścieków. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. W., ponownie przytaczając argumentację zawartą w odwołaniu. Ponadto wskazał, że na podstawie decyzji Starosty powstały już przydomowe oczyszczalnie ścieków na objętych tym samym planem zagospodarowania przestrzennego trzech innych działkach, w tym jednej użytkowanej w odległości 23 - 30 m od jego posesji, co nasuwa zastrzeżenia wobec braku obiektywizmu organu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko - Pomorski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, iż skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, użycie w § 7 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sformułowania "dopuszcza się" odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników okresowo opróżnianych, nie może być rozumiane, jako jedynie możliwa forma odprowadzania ścieków z terenów objętych planem. Tym samym w ocenie Sądu, rację ma skarżący, że wymienionego zapisu planu nie należy interpretować jako zakazu zastosowania innego rozwiązania dotyczącego odprowadzania ścieków z nieruchomości w postaci budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Odmienna interpretacja przyjęta przez organy obydwu instancji, w ocenie Sądu nie dość, że ma charakter rozszerzający i prowadzi do wadliwego definiowania treści prawa własności (wprowadzenia ściśle wyliczonych zachowań dozwolonych właścicielowi, zamiast zakazanych), to jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, spełniającą istotną funkcję w ochronie prawa własności. Ponadto Sąd pierwszej instancji w nawiązaniu do powyższych wymogów zachowania zasady proporcjonalności zwrócił uwagę także na treść art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który wskazuje, że negowana przez organy I i II instancji przy interpretacji ustaleń planu, metoda odprowadzania ścieków stanowi nowocześniejsze, lepsze rozwiązanie od gromadzenia ścieków w szczelnym zbiorniku oraz ich wywożenia, równorzędne z odprowadzaniem ścieków poprzez miejscową sieć kanalizacyjną, skoro zawiera ona regulację, iż przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Sąd pierwszej instancji wskazał również, iż niezależnie od wadliwie dokonanej wykładni § 7 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to różnicowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnych uprawnień właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym tym samym planem zagospodarowania poprzez dozwalanie jednym, a uniemożliwianie innym zabudowy nieruchomości, przy identycznym stanie faktycznym, w sposób zgodny z ich wolą, narusza sformułowaną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a przede wszystkim godzi w wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości obywateli wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne. Wskazując na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Kujawsko - Pomorski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 7 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającą na uznaniu, że przepis planu dopuszcza również inne rozwiązania odprowadzania ścieków z nieruchomości, niż określone w tym przepisie, a zatem brak podstaw do zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. W. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Sądu pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż przepis § 7 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie daje podstaw do rozszerzenia przesłanek w zakresie odprowadzenia ścieków. Obowiązujący plan, będący aktem prawa miejscowego, dopuszcza jedynie budowę szczelnego zbiornika gromadzącego ścieki i okresowo opróżnianego, nie zaś przydomowej oczyszczalni ścieków, gdyż zasada działania tego urządzenia przewiduje odprowadzanie wstępnie oczyszczonych ścieków, które nadal pozostają ściekami, w znacznej części do gruntu. Inwestycja, zatem niezgodna jest z obowiązującym planem, a tym samym jeżeli narusza jego ustalenia, właściwe było zastosowanie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż organ związany jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł M. W., kwestionując prawidłowość argumentacji skargi kasacyjnej i wskazując na trafność rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Wojewoda Kujawsko – Pomorski w piśmie z dnia 18 czerwca 2009 r. uzupełnił uzasadnienie podstawy kasacyjnej wskazując, iż wskazane w kasacji postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzeciwiają się wyborowi między zbiornikiem wybieralnym, a przydomową oczyszczalnią ścieków, a ponadto przyjęte rozwiązanie planu dopełnia konkretyzacji art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną stwierdzić trzeba, iż chybiony jest zarzut błędnej wykładni § 7 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem normie tej nie można przypisać treści przedstawionej we wniesionej kasacji. Stwierdzić trzeba, iż błędna wykładnia polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. [w:] J. P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. Lexis Nexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa" (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004 r., sygn. FSK 103/04 [w:] T. Woś, .... op. cit., str. 541). Analizowany w niniejszej sprawie § 7 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi: "odprowadzanie ścieków do sieci kanalizacyjnej - na warunkach gestora sieci; do czasu wybudowania kanalizacji dopuszcza się odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników okresowo opróżnianych; ścieki należy wywozić do zlewni ścieków wskazanej przez Urząd Gminy i Miasta w Szubinie." Z konstrukcji wskazanego przepisu wynika więc, że istnienie szczelnych zbiorników okresowo opróżnianych ma charakter tymczasowy - ograniczony do czasu wybudowania kanalizacji. Przepis ten, co pomija wnoszący kasację organ, dotyczy tylko zasad odprowadzania ścieków do sieci kanalizacyjnej i nie obejmuje wszystkich form odprowadzania ścieków z terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stąd też na uwzględnienie zasługuje wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji, uznająca, że powyższy zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być interpretowany jako zakaz zastosowania innego rozwiązania, dotyczącego odprowadzania ścieków z nieruchomości w postaci budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Tym samym uprawnione też było prezentowane w skarżonym wyroku stanowisko, o braku podstaw do zastosowania, w warunkach niniejszej sprawy, w odniesieniu do dokonanego zgłoszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.