VI SA/Wa 252/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta [...] W. na podstawie upoważnienia z dnia 6 grudnia 2006 r. Nr PW-0159/48/2006 Dyrektora ds. Inwestycji w Zarządzie Dróg Miejskich do zarządzania drogami krajowymi (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkimi i powiatowymi (dalej: Z.D.M.) - odmówił skarżącej – C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: C., skarżąca) wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej ul. D. w rej. Al. N.) w celu umieszczenia obiektu reklamowego. W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż w celu wyjaśnienia sprawy został zebrany obszerny materiał dowodowy, na który składają się następujące dokumenty: 1. "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, 2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r., 3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, 4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowana Rozwoju [...] S.A., 5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...]. W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 maja 2006 r., 6. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, 7. statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006. Wskazują one, zdaniem Z.D.M., na to, iż fakt skierowania treści reklamy bezpośrednio do kierujących pojazdami stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nadto wskazał, iż reklama usytuowana jest na trawniku, co stanowi z kolei zagrożenie dla zieleni miejskiej oraz chodnika w otoczeniu reklamy. Lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może być w tej sytuacji zakwalifikowana jako przypadek szczególny, uzasadniający odstępstwo od reguły zawartej w treści przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zakazującej lokalizacji obiektów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego w obrębie pasa drogowego. Strona – C. - w odwołaniu od decyzji z dnia 30 lipca 2007 r. zarzuciła naruszenie procedury administracyjnej – art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. – nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie zagrożenia ruchu drogowego poprzez usytuowanie przedmiotowego nośnika reklamowego oraz dopuszczenie się przez Z.D.M. dyskryminacji strony wobec innych podmiotów, których nośniki reklamowe funkcjonują w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W. za zgodą tego organu. Podniosła w uzasadnieniu brak stosownej formy oraz naukowego charakteru opinii przyjętych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako podstawę orzekania. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 105 k.p.a. Podstawą wydania orzeczenia tej treści było stwierdzenie, iż wniosek Skarżącej dotyczył przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. D. w rej. Al. N. w okresie od dnia 1 maja do 31 lipca 2007 r. Ponieważ termin w dacie wydawania decyzji już wyekspirował, zatem postępowanie w sprawie objętej wnioskiem stało się – zdaniem organu - bezprzedmiotowe. Strona w skardze do WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2007 r. w przedmiocie decyzji z dnia [...] października 2007 r. podniosła naruszenie art. 105 k.p.a. podnosząc, iż wbrew twierdzeniom organu administracyjnego zawartym w zaskarżonej decyzji, postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż skarżąca posiada nadal interes faktyczny i prawny w uzyskaniu pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. na mocy której: pkt 1 – uwzględniło w całości skargę na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. i uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2007 r.; pkt 2 – na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję z dnia 30 lipca 2007 r. Zarządu Dróg Miejskich w W. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Skarga z dnia 2 stycznia 2008 r. zawiera powtórzenie argumentacji zawartej w odwołaniu. Skarżąca zarzuca w szczególności naruszenie przepisów postępowania: art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na: - przyjęciu przez organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, albowiem wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę, - braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie zagrożenia ruchu drogowego poprzez usytuowanie reklam; - uchybieniu art. 11, 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej co do zmiany poglądów organu, który uprzednio udzielał skarżącej zgody określonej w art. 39 ust. 3 u.d.p. Skarżąca w konkluzji skargi wniosła o uchylenie obydwu decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie. Organ ten podniósł, iż z akt administracyjnych nie wynika, aby zachodził "szczególny przypadek", umożliwiający wydanie zgody na umieszczenie w pasie drogowym obiektu nie związanego z funkcją pasa drogowego. Nadto wskazało, iż – jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, ciężar dowodowy w zakresie ewentualnego istnienia tej przesłanki spoczywa na stronie. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej podstawy prawnej decyzji, wyraził pogląd iż każde nowe zajęcie pasa drogowego (a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie) implikuje konieczność stosowania art. 39 ust. 3 u.d.p. bowiem uprzednie posiadanie stosownego zezwolenia nie powoduje powstania "praw nabytych", co wynika z dotychczasowej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny dokonuje kontroli orzeczenia administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem. W szczególności podlega ocenie, czy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a). Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2007 r. mające wpływ na treść orzeczenia w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) – "Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.". Powyższy przepis formułuje uprawnienie organu do autokontroli, czyli modyfikacji swojego stanowiska wyrażonego w ostatecznej decyzji administracyjnej. Uprawnienie to powstaje po wniesieniu przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i trwa do dnia rozpoczęcia rozprawy. Warunkiem modyfikacji decyzji w wyżej wskazany sposób jest uwzględnienie skargi w całości, a zatem uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów, jak i wniosków skargi. Ponieważ przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – p.p.s.a. stanowi odstępstwo od zawartej w art. 110 k.p.a. zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, nie jest zatem możliwa jego wykładnia rozszerzająca. Decyzja wydana w tym trybie może tylko i wyłącznie zadośćuczynić skardze. Nie może nadto zawierać żadnych innych rozstrzygnięć, ingerujących w zakończone już postępowanie administracyjne. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 października 2006 r. (sygn. : OSK 1190/05; LEX nr 288979), "mimo, że art. 54 § 3 ustawy nie określa prawnych form uwzględnienia skargi, należy przyjąć, iż uwzględnienie skargi w całości następuje wówczas, gdy organ: - uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i orzeka o istocie sprawy, - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed organem I instancji. W żadnym wypadku decyzja wydana w ramach autokontroli nie może otwierać postępowania administracyjnego, które znajduje się już w wyłącznej gestii sądu administracyjnego. Jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 czerwca 2006 r. – sygn.: IV SA/Wa 1092/05 (LEX nr 230647) - Przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - p.p.s.a. nie może służyć eliminowaniu błędnych orzeczeń, jeżeli jednocześnie brak podstaw do uwzględnienia skargi w całości. W niniejszej sprawie – na mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wydając decyzję w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- p.p.s.a., jednocześnie orzekło o otrzymaniu w mocy decyzji I instancji o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o co ubiegała się skarżąca – C. Sp. z o.o. Nie jest to z całą pewnością rozstrzygnięcie merytorycznie uwzględniające żądania strony, a zatem wykracza poza zakres wyżej powołanego przepisu. Wydanie przedmiotowej decyzji, jak wynika z treści jej uzasadnienia, było podyktowane konstatacją organu, iż - aczkolwiek brak jest (zgodnie z treścią odwołania) podstaw umorzenia postępowania - jednak podlega ono niekorzystnemu dla strony rozstrzygnięciu z przyczyn merytorycznych. Jak zostało wskazane wyżej, przedmiotowe rozstrzygnięcie przekroczyło ramy autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1. lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł, jak w sentencji.