II SA/Bk 184/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy B.P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami za analizę i kontrolę dokumentacji dotyczącej uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wójt Gminy B.P. wystąpił w październiku 2007r. w ramach prowadzonego postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B.P. o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi gminnej – ulicy we wsi S., gm. B.P. Postanowieniem z dnia [...].11.2007r. organ sanitarny uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia. Decyzją zaś z dnia [...].11.2007r. tenże organ sanitarny, powołując się na art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz paragraf 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4.02.2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, obciążył Gminę B.P. (inwestora) kwotą 60 złotych za kontrolę i analizę dokumentacji przedłożonej przy wniosku o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem organu sanitarnego wykonane czynności były czynnościami podjętymi w ramach sprawowanego nadzoru zapobiegawczego. W uzasadnieniu decyzji organ zawarł wyliczenie należności i uzasadnienie zastosowanych stawek. W odwołaniu od tej decyzji Gmina B.P. zarzuciła organowi naruszenie: - art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kontrola i analiza przedłożonej dokumentacji w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest czynnością podlegają opłacie wymienionej w przepisie, - art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 107 par. 3 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez brak właściwych ustaleń w zakresie kosztów wykonania kontroli i analizy dokumentacji, na podstawie których została określona wysokość opłaty. Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując je w uzasadnieniu odwołania, strona wnosiła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...].01.2008r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, za badania oaz inne czynności wykonywane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowanym nadzorem bieżącym i zapobiegawczym, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty te ponosi jednostka zobowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i sanitarnych. Analiza zapisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego, prowadzi do wniosku, że opłaty są pobierane nie tylko za badania laboratoryjne prowadzone w stacjach sanitarno – epidemiologicznych, ale również za wszelkie inne czynności wykonywane w ramach sprawowanego nadzoru sanitarnego. Do takich czynności zalicza się między innymi wydanie przedmiotowej opinii w ramach sprawowanego zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, za którą organ jest obowiązany pobrać opłatę w wysokości kosztów wykonania czynności. Wydanie opinii polega zaś na analizie wymaganych ustawą dokumentów, między innymi informacji o planowanym przedsięwzięciu, co w niniejszej sprawie uczyniono. Zasadność pobierania opłat w ramach nadzoru zapobiegawczego przez organ "wpadkowy" potwierdza wyrok NSA z dnia 14.05.2007r. sygn. akt IIOSK 1944/06. W skardze na tę decyzję wniesionej do sądu administracyjnego, Gmina B.P. podniosła zarzuty naruszenia: - art. 107 par. 3 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości za wykonanie jakich czynności skarżąca została obciążona opłatą; - art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie opinii w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie określonej drogi gminnej, jak również kontrola i analiza dokumentacji w sprawie wydania takiej opinii jest czynnością podlegającą obciążeniu opłatą, o której mowa w przepisie; - art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 kpa poprzez brak wyczerpujących ustaleń w zakresie określenia kosztów wykonania kontroli i analizy dokumentacji w sprawie wydania opinii dotyczącej uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Sąd stosownie do art. 134 § 1 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia wymagała kwestia, czy organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do pobierania opłaty określonej w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) za wydanie opinii w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi gminnej Nr [...] – ulicy we wsi S., gm. B.P. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uregulowane zostało w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). W przedmiotowej sprawie chodzi o etap dotyczący uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i opłaty z tym związane. Zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1a) tej ustawy przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ, uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem, o którym mowa w art. 57, a zatem państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym. Od strony proceduralnej współdziałanie organów reguluje art. 106 kpa. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może stwierdzić obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko czy też uzgodnić warunków realizacji przedsięwzięcia bez zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Wobec tego organ inspekcji sanitarnej uczestniczy w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zawisłej przed innym organem. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny bierze udział w procesie decyzyjnym, wydając rozstrzygnięcie w formie postanowienia (z dnia [...].11.2007r.) co do sprawy niemającej bytu samodzielnego, gdyż związana jest ona ze sprawą główną, prowadzoną przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny jest zatem organem współuczestniczącym jako organ opiniujący. Jak wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych (tj. inwestor). Nie ulega wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Sanitarny za czynności określone w ww. przepisie jest zobowiązany do pobrania od inwestora planowanego przedsięwzięcia opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Istota problemu sprowadza się zaś do interpretacji określenia "inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". Z jednej strony podkreśla się, że art. 36 ust. 1 ustawy o P.I.S. obejmuje wszelkie czynności podejmowane przez organ w ramach postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru zapobiegawczego przyznanych ustawą o P.I.S. i innymi aktami prawnymi. Strona skarżąca zaś stoi na stanowisku, iż nie można utożsamiać "innych czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" z aktami sprawowania zapobiegawczego nadzoru w postaci kontroli i analizy dokumentacji, na podstawie której wydano postanowienie z dnia [...].11.2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., odchodząc od poprzedniej koncepcji zawartej we wcześniejszych orzeczeniach, aktualnie przychyla się do stanowiska przyjętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2007 r., w sprawie II OSK 1944/06 (publ. LEX nr 307665). NSA w tezie do niniejszego orzeczeniu stwierdził, wprost iż "To, czy określona działalność powinna być zaliczona do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, nie jest zależne od tego, czy działalność ta jest wykonywana wyłącznie w ramach samodzielnych uprawnień organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do załatwienia konkretnej sprawy, czy też jest wykonywana w ramach współdziałania z innym organem, uprawnionym do załatwienia sprawy. Organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) ma obowiązek ściśle określić czynności, jakie wykonał, podejmując działalność z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, oraz sprecyzować koszty wykonania tych czynności". Wykonywanie przez inspektorat sanitarny określonych w ustawie o P.I.S. zadań, polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemiologicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej. Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowe czynności stanowią nadzór zapobiegawczy. W myśl art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego zalicza się m.in. uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Postępowanie w sprawie wydania opinii o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi gminnej – ulicy we wsi S. spowodowało w istocie wszczęcie przez służbę sanitarną samodzielnego postępowania. W związku z obowiązkiem wydania przedmiotowej opinii organ sanitarny zobligowany był do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do zajęcia właściwego stanowiska w sprawie. W istocie czynności te sprowadziły się do kontroli i analizy dokumentacji sprawy. Zdaniem sądu administracyjnego czynności, jakich podjął się organ sanitarny zawierają się w katalogu czynności z art. 36 ust. 1 ustawy o P.I.S. W związku z tym słusznie organ ten zastosował w sprawie art. 36 ust. 1 ustawy o P.I.S., wydając decyzję z dnia [...].11.2007 r. ustalającą opłatę. Czynności nadzoru zapobiegawczego określone przepisem art. 36 ust. 1 ww. ustawy, należy pojmować szeroko. Zawarty w tym przepisie katalog jest katalogiem otwartym, wobec czego należy stosować wykładnię rozszerzającą, a nie zwężającą. Kontrola i analiza dokumentacji sprawy są podstawowymi czynnościami nadzoru zapobiegawczego, bez których postępowanie w sprawie wydania opinii o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia nie byłoby w ogóle możliwe. Nie sposób przyjąć rozróżnienia przy naliczaniu przedmiotowej opłaty na przypadki, gdzie dochodzi tylko do kontroli i analizy akt i przypadki gdzie oprócz tych czynności podejmowane byłyby kolejne (np. badania, ekspertyzy, czy wizje lokalne). Takie rozróżnienie powodowałoby w istocie, że działalność powiatowego inspektora sanitarnego byłaby w jednym przypadku działalnością podlegającą opłacie a w innym nieodpłatną, to zaś naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W sytuacji jak niniejsza, to Skarb Państwa byłby zobligowany ponosić koszty uzyskania przez inwestora potrzebnych mu do celów prywatnych, stosownych opinii w procesie dostosowywania jego przedsięwzięcia do warunków sanitarnych. Jak stwierdził zaś NSA w uzasadnieniu wspomnianego wyroku z dnia 14 maja 2007 r., to na inwestorze winien ciążyć obowiązek fiskalny związany z dostosowaniem jego przedsięwzięcia do warunków sanitarnych i higienicznych. Nie ulega wątpliwości, iż bez podstawowych czynności, jakimi są kontrola i analiza dokumentacji rozpoznanie sprawy nie byłoby możliwe. Są to czynności tak samo ważne i pochłaniające czas pracowników jak i inne, np. wizja lokalna. Jak podkreślił NSA w wyroku II OSK 1944/06 "bez względu na to, czy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmuje działania wyłącznie w ramach własnej kompetencji władczej, czy też jego działania wynikają ze współdziałania z innymi podmiotami np. w ramach współdziałania, o którym mowa w art. 106 kpa, wobec unormowania art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, będą to działania należące do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego". Z powyższego wynika, że nie jest niezbędna współpraca z innymi podmiotami, by można było mówić o zapobiegawczym nadzorze sanitarnym. Także samodzielne czynności inspektoratu sanitarnego są tak samo istotne i tak samo winny być oceniane pod względem odpłatności. Nie ma racji skarżący twierdząc, że tylko w przypadku gdyby organ zwrócił się do innych podmiotów o pomoc, lub wykonał czynności techniczne (jak np. badania przeprowadzone w terenie) można mówić o czynnościach nadzoru zapobiegawczego. W ocenie tutejszego sądu orzekającego, uzgadnianie dokumentacji projektowej, co wiąże się z koniecznością skontrolowania i analizy tych akt pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 2) jako zadanie Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego winno być poddane takim samym zasadom odpłatności jak czynności laboratoryjne. Należy zauważyć, iż z treści przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jednoznacznie wynika, że przedmiotową opłatę "pobiera się", (w istocie ustala się ją mocą decyzji administracyjnej) za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Jak podkreślała to strona skarżącą, nie jest to zatem opłata za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego, lecz za konkretne badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez właściwy organ w związku ze sprawowaniem sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Sąd zgadza się z poglądem, iż przedmiotowej opłaty nie można pobrać za samo wydanie opinii. Organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 ww. ustawy jest natomiast zobligowany do ścisłego określenia czynności, jakie wykonał podejmując działalność z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, a także sprecyzować koszty wykonania tych czynności. W przedmiotowej sprawie organ sanitarny nie ustalił opłaty za samo wydanie opinii, lecz za ściśle określone czynności (zadania) w postaci kontroli i analizy dokumentacji sprawy związanej z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Warto podkreślić, iż strona skarżąca miała możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, zarówno w zakresie określenia czynności podjętych przez organ, jaki też wysokości określonych kosztów. W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją orzeczono o opłacie za kontrolę i analizę dokumentacji sprawy. Podstawą ustalenia kosztów w takiej wysokości było szczegółowe, wyraźne i czytelne "rozliczenie kosztów kontroli w ramach nadzoru" sporządzone przez pracownika biorącego udział w ww. kontroli (k. 16 akt organu). Rozliczenie powyższe spełnia podstawowe normy rachunkowości, wskazuje bowiem czas kontroli, stawkę godzinową i kwotę do zapłaty. Na tę kwotę składają się koszty bezpośrednie oraz koszty pośrednie (narzut 42 %), co organ przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 17 akt organu). Biorąc powyższe pod uwagę, nie ulega wątpliwości, iż przy wydawaniu decyzji organ nie naruszył przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o P.I.S. Czynności podjęte przez Powiatowy Inspektorat Sanitarny (kontrola i analiza dokumentacji) zawierają się w katalogu "innych czynności związanych z nadzorem zapobiegawczym" określonym we wskazanym przepisie. Wobec tego podlegały one opłacie, co też organ prawidłowo ustalił. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie, z którego jasno wynika, na jakich podstawach organ oparł się ustalając przedmiotową opłatę, wobec czego nie można tu mówić o naruszeniu art. 107 kpa. Organ podjął też wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu prawnego obywateli (art. 7 kpa), wyczerpująco rozpatrując cały, zebrany w sprawie materiał dowodowy (art. 77 kpa). Reasumując, w ocenie Sądu bezzasadne pozostają zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowych, albowiem organ administracyjny rozstrzygnął o opłacie w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Organ sanitarny opierając się na stanowisku NSA zawartym w wyroku z 14.05.2007 r., II OSK 1944/06 dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o P.I.S., a powyższą koncepcję popiera także orzekający sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.).