II SA/Bk 185/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy B.P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami za analizę i kontrolę dokumentacji dotyczącej opinii co do obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wójt Gminy B.P. wystąpił w sierpniu 2007r. w ramach prowadzonego postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B.P. o wydanie opinii, co do obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i jego ewentualnego zakresu. Planowane przedsięwzięcie dotyczyło przebudowy drogi gminnej – ulicy we wsi S., gm. B.P. Postanowieniem z dnia [...].09.2007r. organ sanitarny nie stwierdził konieczności sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji. Decyzją zaś z dnia [...].09.2007r. tenże organ sanitarny, powołując się na art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz paragraf 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4.02.2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, obciążył Gminę B.P. (inwestora) kwotą 58 złotych za kontrolę i analizę dokumentacji przedłożonej przy wniosku o wydanie opinii. Zdaniem organu sanitarnego wykonane czynności były czynnościami podjętymi w ramach sprawowanego nadzoru zapobiegawczego. Decyzja powyższa została uchylona w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...].10.2007r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem szczegółowego uzasadnienia przyjętych kosztów (bezpośrednich i pośrednich) wykonanych czynności w ramach nadzoru sanitarnego. Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...].11.2007r. po raz kolejny obciążył Gminę B.P. opłatą w kwocie 58 złotych za kontrolę i analizę dokumentacji w związku z wydaniem postanowienia o braku podstaw do sporządzania raportu. W uzasadnieniu opinii organ poza wskazaniem dotychczasowej podstawy nałożenia opłaty zawarł szersze niż dotychczas uzasadnienie wyliczenia kosztów wykonania czynności. W odwołaniu od tej decyzji Gmina B.P. zarzuciła organowi naruszenie: - art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kontrola i analiza przedłożonej dokumentacji w sprawie o wydanie opinii w przedmiocie konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jest czynnością podlegają opłacie wymienionej w przepisie, - art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 107 par. 3 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez brak właściwych ustaleń w zakresie kosztów wykonania kontroli i analizy dokumentacji, na podstawie których została określona wysokość opłaty. Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując je w uzasadnieniu odwołania, strona wnosiła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...].01.2008r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, za badania oaz inne czynności wykonywane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowanym nadzorem bieżącym i zapobiegawczym, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty te ponosi jednostka zobowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i sanitarnych. Analiza zapisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego, prowadzi do wniosku, że opłaty są pobierane nie tylko za badania laboratoryjne prowadzone w stacjach sanitarno – epidemiologicznych, ale również za wszelkie inne czynności wykonywane w ramach sprawowanego nadzoru sanitarnego. Do takich czynności zalicza się między innymi wydanie przedmiotowej opinii w ramach sprawowanego zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, za którą organ jest obowiązany pobrać opłatę w wysokości kosztów wykonania czynności. Wydanie opinii polega zaś na analizie wymaganych ustawą dokumentów, między innymi informacji o planowanym przedsięwzięciu, co w niniejszej sprawie uczyniono. Zasadność pobierania opłat w ramach nadzoru zapobiegawczego przez organ "wpadkowy" potwierdza wyrok NSA z dnia 14.05.2007r. sygn. akt IIOSK 1944/06. W skardze na tę decyzję wniesionej do sądu administracyjnego, Gmina B.P. podniosła zarzuty naruszenia: - art. 107 par. 3 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez niewyjaśnieni w sposób niebudzący wątpliwości za wykonanie jakich czynności skarżąca została obciążona opłatą; - art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie opinii w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie określonej drogi gminnej, jak również kontrola i analiza dokumentacji w sprawie wydania takiej opinii jest czynnością podlegającą obciążeniu opłatą, o której mowa w przepisie; - art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 kpa poprzez brak wyczerpujących ustaleń w zakresie określenia kosztów wykonania kontroli i analizy dokumentacji w sprawie wydania opinii co do konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Sąd stosownie do art. 134 § 1 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia wymagała kwestia, czy organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do pobierania opłaty określonej w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) za wydanie opinii w sprawie konieczności sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji polegającej na przebudowie drogi gminnej Nr [...] – ulicy we wsi S., gm. B.P. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uregulowane zostało w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). W przedmiotowej sprawie chodzi o etap dotyczący stwierdzenia konieczności sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i opłaty z tym związane. Zgodnie z art. 51 ust. 2 i 3 pkt 2 w zw. z art. 57 tej ustawy obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu. Postanowienie to wydaje się po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, także wtedy, gdy organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu. Od strony proceduralnej współdziałanie organów reguluje art. 106 kpa. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może stwierdzić obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko czy też uzgodnić warunków realizacji przedsięwzięcia bez zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Wobec tego organ inspekcji sanitarnej uczestniczy w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zawisłej przed innym organem. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny bierze udział w procesie decyzyjnym, wydając rozstrzygnięcie w formie postanowienia (z dnia [...].09.2007r.) co do sprawy niemającej bytu samodzielnego, gdyż związana jest ona ze sprawą główną, prowadzoną przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny jest zatem organem współuczestniczącym jako organ opiniujący. Jak wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych (tj. inwestor). Nie ulega wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Sanitarny za czynności określone w ww. przepisie jest zobowiązany do pobrania od inwestora planowanego przedsięwzięcia opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Istota problemu sprowadza się zaś do interpretacji określenia "inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". Z jednej strony podkreśla się, że art. 36 ust. 1 ustawy o P.I.S. obejmuje wszelkie czynności podejmowane przez organ w ramach postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru zapobiegawczego przyznanych ustawą o P.I.S. i innymi aktami prawnymi. Strona skarżąca zaś stoi na stanowisku, iż nie można utożsamiać "innych czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" z aktami sprawowania zapobiegawczego nadzoru w postaci kontroli i analizy dokumentacji, na podstawie której wydano postanowienie z dnia [...].09.2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., odchodząc od poprzedniej koncepcji zawartej we wcześniejszych orzeczeniach, aktualnie przychyla się do stanowiska przyjętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2007 r., w sprawie II OSK 1944/06 (publ. LEX nr 307665). NSA w tezie do niniejszego orzeczeniu stwierdził, wprost iż "1. Do działania w zakresie sanitarnego nadzoru zapobiegawczego należy zaliczyć opiniowanie w trybie art. 106 k.p.a. przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy konieczne dla danej inwestycji jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. 2. To, czy określona działalność powinna być zaliczona do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, nie jest zależne od tego, czy działalność ta jest wykonywana wyłącznie w ramach samodzielnych uprawnień organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do załatwienia konkretnej sprawy, czy też jest wykonywana w ramach współdziałania z innym organem, uprawnionym do załatwienia sprawy. 3. Organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) ma obowiązek ściśle określić czynności, jakie wykonał, podejmując działalność z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, oraz sprecyzować koszty wykonania tych czynności". Wykonywanie przez inspektorat sanitarny określonych w ustawie o P.I.S. zadań, polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemiologicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej. Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowe czynności stanowią nadzór zapobiegawczy. W myśl art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego zalicza się m.in. uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Postępowanie w sprawie wydania opinii o konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia w postaci przebudowy drogi we wsi S., spowodowało w istocie wszczęcie przez służbę sanitarną samodzielnego postępowania. W związku z obowiązkiem wydania przedmiotowej opinii organ sanitarny zobligowany był do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do zajęcia właściwego stanowiska w sprawie. W istocie czynności te sprowadziły się do kontroli i analizy dokumentacji sprawy. Zdaniem sądu administracyjnego czynności, jakich podjął się organ sanitarny zawierają się w katalogu czynności z art. 36 ust. 1 ustawy o P.I.S. W związku z tym słusznie organ ten zastosował w sprawie art. 36 ust. 1 ustawy o P.I.S., wydając decyzję z dnia [...].11.2007 r. ustalającą opłatę. Czynności nadzoru zapobiegawczego określone przepisem art. 36 ust. 1 ww. ustawy, należy pojmować szeroko. Zawarty w tym przepisie katalog jest katalogiem otwartym, wobec czego należy stosować wykładnię rozszerzającą, a nie zwężającą. Kontrola i analiza dokumentacji sprawy są podstawowymi czynnościami nadzoru zapobiegawczego, bez których postępowanie w sprawie wydania opinii o konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, nie byłoby w ogóle możliwe. Nie sposób przyjąć rozróżnienia przy naliczaniu przedmiotowej opłaty na przypadki, gdzie dochodzi tylko do kontroli i analizy akt oraz przypadki, gdzie oprócz tych czynności podejmowane byłyby kolejne (np. badania, ekspertyzy, czy wizje lokalne). Takie rozróżnienie powodowałoby w istocie, że działalność powiatowego inspektora sanitarnego byłaby w jednym przypadku działalnością podlegającą opłacie a w innym nieodpłatną, to zaś naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W sytuacji jak niniejsza, to Skarb Państwa byłby zobligowany ponosić koszty uzyskania przez inwestora potrzebnych mu do celów prywatnych, stosownych opinii w procesie dostosowywania jego przedsięwzięcia do warunków sanitarnych. Jak stwierdził zaś NSA w uzasadnieniu wspomnianego wyroku z dnia 14 maja 2007 r., to na inwestorze winien ciążyć obowiązek fiskalny związany z dostosowaniem jego przedsięwzięcia do warunków sanitarnych i higienicznych. Nie ulega wątpliwości, iż bez podstawowych czynności, jakimi są kontrola i analiza dokumentacji, rozpoznanie sprawy nie byłoby możliwe. Są to czynności tak samo ważne i pochłaniające czas pracowników jak i inne, np. wizja lokalna. Jak podkreślił NSA w wyroku II OSK 1944/06 "bez względu na to, czy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmuje działania wyłącznie w ramach własnej kompetencji władczej, czy też jego działania wynikają ze współdziałania z innymi podmiotami np. w ramach współdziałania, o którym mowa w art. 106 kpa, wobec unormowania art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, będą to działania należące do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego". Z powyższego wynika, że nie jest niezbędna współpraca z innymi podmiotami, by można było mówić o zapobiegawczym nadzorze sanitarnym. Także samodzielne czynności inspektoratu sanitarnego są tak samo istotne i tak samo winny być oceniane pod względem odpłatności. Nie ma racji skarżący twierdząc, że tylko w przypadku gdyby organ sanitarny zwrócił się do innych podmiotów o pomoc, lub wykonał czynności techniczne (jak np. badania przeprowadzone w terenie) można mówić o czynnościach nadzoru zapobiegawczego. W ocenie tutejszego sądu orzekającego, opiniowanie w zakresie konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, sprowadzające się w istocie do czynności skontrolowania i analizy dokumentacji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych jako zadanie Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego winno być poddane takim samym zasadom odpłatności jak czynności laboratoryjne. Należy zauważyć, iż z treści przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jednoznacznie wynika, że przedmiotową opłatę "pobiera się", (w istocie ustala się ją mocą decyzji administracyjnej) za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Jak podkreślała to strona skarżącą, nie jest to zatem opłata za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego, lecz za konkretne "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przez właściwy organ w związku ze sprawowaniem sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Sąd zgadza się z poglądem, iż przedmiotowej opłaty nie można pobrać za samo wydanie opinii. Organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 ww. ustawy jest natomiast zobligowany do ścisłego określenia czynności, jakie wykonał podejmując działalność z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, a także sprecyzować koszty wykonania tych czynności. W przedmiotowej sprawie organ sanitarny nie ustalił opłaty za samo wydanie opinii, lecz za ściśle określone czynności (zadania) w postaci kontroli i analizy dokumentacji w sprawie wydania opinii co do konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Warto podkreślić, iż strona skarżąca miała możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, zarówno w zakresie określenia czynności podjętych przez organ, jak też wysokości określonych kosztów. W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją orzeczono o opłacie za kontrolę i analizę dokumentacji sprawy. Podstawą ustalenia kosztów w takiej wysokości było szczegółowe, wyraźne i czytelne "rozliczenie kosztów kontroli w ramach nadzoru" sporządzone przez pracownika biorącego udział w ww. kontroli (k. 20 akt organu). Rozliczenie powyższe spełnia podstawowe normy rachunkowości, wskazuje bowiem czas kontroli, stawkę godzinową i kwotę do zapłaty. Na tę kwotę składają się koszty bezpośrednie oraz koszty pośrednie (narzut 25 %), co organ przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 23 akt organu). Biorąc powyższe pod uwagę, nie ulega wątpliwości, iż przy wydawaniu decyzji organ nie naruszył przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o P.I.S. Czynności podjęte przez organ (kontrola i analiza dokumentacji) zawierają się w katalogu "innych czynności związanych z nadzorem zapobiegawczym" określonym we wskazanym przepisie. Wobec tego podlegały one opłacie, co też organ prawidłowo ustalił. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie, z którego jasno wynika, na jakich podstawach organ oparł się ustalając przedmiotową opłatę, wobec czego nie można tu mówić o naruszeniu art. 107 kpa. Organ podjął też wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu prawnego obywateli (art. 7 kpa), wyczerpująco rozpatrując cały, zebrany w sprawie materiał dowodowy (art. 77 kpa). Reasumując, w ocenie Sądu bezzasadne pozostają zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowych, albowiem organ administracyjny rozstrzygnął o opłacie w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Organ sanitarny opierając się na stanowisku NSA zawartym w wyroku z 14.05.2007 r., II OSK 1944/06 dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o P.I.S., a powyższą koncepcję popiera także orzekający sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.).