IV SA/Wa 2343/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego z usługami w parterach, podziemnym parkingiem oraz podwórkiem na dachu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wjazdami przy ulicy R. w W. na działkach o nr ewid.[ oraz części działki nr ewid. [...] obr. [...]. Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie SKO wskazało, iż wnioskiem z dnia 23 grudnia 2005 r. P. S.A. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] warunki te zostały ustalone. Decyzją SKO z dnia [...] października 2006 r. nr [...] decyzja Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2006 r. została uchylona a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydent W. ponownie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Od decyzji tej odwołała się A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zwana dalej "skarżącą". Rozpatrzywszy odwołanie SKO nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia, utrzymując decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. w mocy. W ocenie SKO decyzja ta wydana została w zgodzie z art.61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn.zm.) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588). W skardze na decyzję SKO skarżąca podniosła, iż: - przy ustalaniu warunków zabudowy doszło do przekroczenia granic terenu objętego wnioskiem przy oznaczaniu w Załączniku 1 do decyzji lokalizacji ogólnodostępnego ciągu pieszego, - naruszony został §5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ustalanie dla inwestycji wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki innego niż wskaźnik wielkości dla obszaru - analizowanego oraz niewykazanie, iż za przyjęciem takiego wskaźnika przemawiają wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, - naruszony został §13 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690 z późn.zm.) – poprzez ustalenie wysokości zabudowy na VII kondygnacji/max. 26 m z dopuszczeniem w południowo-wschodniej części zespołu lokalnych zwyżek – max.X kondygnacji/max 35 m – o powierzchni max.20% zabudowy projektowanego zespołu, a w konsekwencji ustalenie odległości przesłaniania nie mniejszej niż 26 m, co istotnie ograniczy możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej z uwagi na jej kształt, - naruszony został art.106 k.p.a. w związku z art.53 ust.4 i ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie uzgodnienia z zarządcą drogi w formie stanowiska, zamiast obligatoryjnej formy postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę jako zasadną należało uwzględnić, albowiem decyzje organów obu instancji ustalające warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wydano z naruszeniem przepisów prawa obowiązującego w dacie ich wydania. Zgodnie z §5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust.1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.2). Z powyższego zapisu wynika, iż zasadą jest dostosowywanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się odstępstwa od tej zasady o ile przemawiają za nimi wnioski płynące z analizy, co wymaga jednakże szczegółowego uzasadnienia. Za konieczne dla wyznaczenia omawianego parametru dla planowanej zabudowy uznać należy ustalenie jego średniej wartości w otoczeniu (obszarze analizowanym). Rozporządzenie nie określa sposobu wyliczenia tej wartości (średnia arytmetyczna, ważona, itp.), niemniej uznać należy, iż musi być ona wyrażona konkretnie w postaci liczby procent powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni gruntu (np.50%), czy też w postaci ułamka dziesiętnego (np.0,5). Obowiązku tego zaniechano w ocenianym postępowaniu administracyjnym. Analiza stanu zagospodarowania otoczenia stwierdza, iż: "W obszarze analizowanym powyższy wskaźnik (wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki) jest zróżnicowany i kształtuje się – od 0,11 do 0,59". Operowanie jedynie przedziałem wskaźników występujących w obszarze analizowanym (i to przedziałem o stosunkowo znacznej rozpiętości, sięgającej 0,48) pozwala wprawdzie na ustalenie wartości skrajnych (wskaźnika o wartości najmniejszej i największej), nie daje natomiast żadnego wyobrażenia na temat wartości średniej. Stwierdzenie w analizie, iż dla terenu objętego wnioskiem wskazane jest przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni zabudowy max.0,50 jest zatem całkowicie arbitralne. Brak danych do stwierdzenia, czy jest to wskaźnik odpowiadający wartości średniej, niższy od tej wartości, czy też wyższy. Brak zatem podstaw do ustalenia, czy wyznaczenie parametru dla planowanej inwestycji nastąpiło na zasadzie §5 ust.1 (zasada), czy też §5 ust.2 (odstępstwo). Powyższe stanowi naruszenie §5 rozporządzenia, tj. przepisu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Granice geodezyjne terenu inwestycji wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zaznaczone na załączniku graficznym są nieprzekraczalne w tym sensie, iż organ orzekający w przedmiocie tego wniosku nie może ustalać żadnych warunków zabudowy na terenach znajdujących się poza terenem inwestycji. W niniejszej sprawie wymóg ten dochowany nie został, albowiem zaznaczony na załączniku graficznym do decyzji ogólnodostępny ciąg pieszy (zaprojektowany w granicy terenu inwestycji) wykracza zarówno na posesje sąsiednie zarówno na swojej długości, jak i szerokości. Nie jest również jasne, czy powyższy ciąg pieszy jest objęty wnioskiem inwestora (w szczególności, czy jest to element wskazanej we wniosku "niezbędnej infrastruktury technicznej"). Wskazane wyżej wykroczenie przez organ I instancji poza teren inwestycji uznać należy za ustalenie warunków zabudowy na terenie nie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a zatem naruszenie art.59 w związku z art.64 ust.1 i art.52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego), a niewyjaśnienie, czy ciąg pieszy w granicach terenu inwestycji, naruszeniem art.7 i 77§1 k.p.a. Ponadto szerokość elewacji nie została oznaczona w konkretnej liczbie metrów, co uznać należy za naruszenie §6 rozporządzenia. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego uzasadniały wyeliminowanie decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego. Nie jest trafny zarzut skargi co do naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnośnie ustalenia odległości przesłaniania działki sąsiedniej w sytuacji, w której kwestie tego rodzaju rozpatruje się dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Nietrafny jest również zarzut skargi odnośnie naruszenia art.106 k.p.a. w związku z art.53 ust.4 i ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie uzgodnienia z zarządcą drogi w formie stanowiska nie zaś postanowienia. 2. Art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ. W przypadku gdy zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o wymieniony przepis, a organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty zamieszcza motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06, publ. w LEX nr 340121). Organem orzekającym w niniejszej sprawie w pierwszoinstancyjnym postępowaniu głównym był Prezydent W. W. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art.1 ust.1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy – Dz.U. nr 41, poz.361 z późn. zm.). Zgodnie z art.19 ust.5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz.115 z późn. zm.) w granicach miast na prawach powiatu prezydent miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Prezydent W. (w imieniu którego działa burmistrz dzielnicy) jest zatem w niniejszej sprawie również zarządcą drogi, o którym mowa w art.53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwym do orzekania w przedmiocie uzgodnień. Z tej racji, w myśl stanowiska wyrażonego w cytowanym orzeczeniu NSA, uzgodnienie komunikacyjne nie wymagało formy postanowienia. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit. a i c, art.152 p.p.s.a.