II SA/Op 57/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 30 maja 2007 r., nr [...], Burmistrz [...] przyznał T. G. zasiłek celowy w kwocie 500 zł na usuwanie strat spowodowanych warunkami atmosferycznymi, nadając decyzji jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja wydana została na podstawie art. 40 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 26 maja 2007 r. w godzinach popołudniowych na terenie miejsca zamieszkania strony odnotowano ulewne opady deszczu i gradu, które wyrządziły szkody materialne. W związku z tym, w trybie nadzwyczajnym, Burmistrz [...] powołał Komisję d/s szacowania strat w dniu 27 maja 2007 r., która dokonała szacunkowej oceny szkód (zniszczenia utrwalono w protokole). Następnie, celem określenia wielkości pomocy poszkodowanym, powołana została Komisja Gminna d/s oceny skali strat majątkowych, która przyjęła zasadę określenia zakresu pomocy dla danego gospodarstwa domowego. W piśmie z dnia 16 czerwca 2007 r., skierowanym do Burmistrza [...], T. G. przedstawił zestawienie kosztów jakie poniósł w związku z usuwaniem szkód wywołanych przez opady deszczu w dniach 26 i 28 maja 2007 r. tj. robót w zakresie zniszczonego rowu (pismo wpłynęło do organu w dniu 18 czerwca 2007 r.) Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 163 K.p.a. i 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, Burmistrz [...] zmienił decyzję własną nr [...] w ten sposób, że orzekł o przyznaniu T. G. dodatkowo zasiłku celowego w kwocie 2000 zł na usuwanie strat spowodowanych warunkami atmosferycznymi. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, że pozyskane środki pieniężne na usuwanie strat pozwoliły na dokonanie zmiany decyzji i zwiększenie pomocy. Pismem z dnia 4 lipca 2007 r., T. G. wniósł odwołanie zarówno od decyzji z dnia 30 maja 2007 r. jak i decyzji z dnia [...]. W odwołaniu wskazał, iż nieruchomość jego położona jest przy rowie melioracyjnym i wielokrotnie przy wielkich opadach deszczu, w różnym stopniu była zalewana. Już w 1997 r., ze względu na obfite opady deszczu, rów melioracyjny został zniszczony, w wyniku czego zalana została jego posesja. Jak wskazał, przystąpił wówczas do remontu rowu we własnym zakresie i na własny koszt. W dniach 26 i 28 maja 2007 r. w wyniku intensywnych opadów deszczu rów został jednak ponownie zniszczony. Jak wskazał odwołujący, z uwagi na zagrożenie katastrofą budowlaną w dniu 31 maja 2007 r. przystąpił we własnym zakresie, przy pomocy znajomych i rodziny do zabezpieczania ścian rowu, celem zabezpieczenia ścian budynków gospodarczych. Określając zakres i koszt wykonanych prac odwołujący podał, iż całkowity koszt robót wyniósł 5400 zł. Powołując się na obowiązki gminy wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( w zakresie gospodarki wodnej i przeciwpożarowej) oraz art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (w zakresie ochrony przed powodzią) wyjaśnił, iż o ile w 1997 r. nie występował do gminy o zwrot nakładów z tytułu wykonanych prac, obecnie jest do tego zmuszony z uwagi na trudną sytuację materialną. Uzasadniając konieczność wykonania prac zaznaczył, iż stan rowu stanowił zagrożenie dla budynku mieszkalnego usytuowanego w odległości 6 m od rowu, jak również pozostałych budynków usytuowanych przed i za jego posesją, zwłaszcza w sytuacji sprawdzenia się prognozowanych w okresie letnim ponownych opadów deszczu. Rozpatrując pismo T. G. jako odwołanie od decyzji z dnia 30 maja 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...], nr [...], stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Na postanowienie to T. G., pismem z dnia 3 stycznia 2008 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Sprawa zarejestrowana została w Sądzie pod sygn. akt II SA/Op 56/08. Z uwagi na cofnięcie skargi przez skarżącego, postępowanie sądowoadministracyjne w tym przedmiocie zostało umorzone (vide: postanowienie WSA w Opolu z dnia 22 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Op 56/08). Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...], decyzją wydaną w dniu [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Powołując art. 8 ust. 1pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) i wskazując, że zgodnie z jego treścią pomoc społeczna przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, skład orzekający Kolegium zaznaczył, iż forma pomocy jaką jest zasiłek celowy, w myśl art. 39 ustawy, może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej może być on przyznany osobie albo rodzinie, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej, przy czym w takim przypadku zgodnie z ust. 3 "może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi". Dalej, podkreślając, iż przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego polega na jednorazowej wypłacie pomocy w wysokości określonej decyzją administracyjną organ wskazał, iż po dokonaniu wypłaty decyzja nie jest już realizowana. Stosowanie do art. 163 K.p.a. stanowiącym o możliwości zmiany decyzji, w związku z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ( określając go jako przepis szczególny w rozumieniu art. 163 K.p.a.), organ stwierdził, iż zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga wprawdzie jej zgody, jednakże jest decyzją konstytutywną. Może zatem orzekać o utracie prawa do świadczenia z pomocy społecznej lub o zmianie wysokości pobieranego dotychczas zasiłku dopiero na przyszłość tj. dopiero od momentu jej skutecznego doręczenia stronie. Dlatego też, niemożliwa jest w trybie art. 106 ust. 5 ustawy zmiana decyzji, która nie jest już realizowana. Stosownie do tego, na gruncie sprawy organ odwoławczy przyjął, iż skoro decyzja w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej prawo jest decyzją konstytutywną wywierającą skutki prawne na przyszłość, organ I instancji nie miał podstaw prawnych do orzekania o zmianie decyzji z dnia 30 maja 2007 r., przyznającej zasiłek celowy. Z tego też względu w sprawie zastosować należało art. 105 § 1 K.p.a. Na marginesie organ odwoławczy odnotował ponadto, iż mając na uwadze pismo odwołującego z dnia 16 czerwca 2007 r. oraz jego oświadczenie z dnia 11 października 2007 r., w którym domaga się przyznania zasiłku do wysokości minimalnych kosztów poniesionych na usuwanie strat, sprawę należało rozpatrzyć pod kątem możliwości przyznania pomocy ze względu na poniesienie strat w wyniku zdarzenia losowego. Dlatego też, podanie z dnia 16 czerwca 2007 r. wszczęło nowe postępowanie we wskazanym zakresie, które po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego powinno zostać zakończone wydaniem decyzji w trybie art. 104 K.p.a. Jak zaznaczył organ odwoławczy, wydając decyzję organ I instancji winien przy tym, w myśl art. 107 § 3 K.p.a., prawidłowo ją uzasadnić tj. wyjaśnić dlaczego przyznano stronie pomoc lub też jej odmówiono, zwłaszcza że strona domaga się przyznania pomocy do wysokości różnicy pomiędzy kwotą 2000 zł, a faktycznie poniesionymi nakładami oraz podać informacje o sposobie faktycznego rozdysponowania środków i szczegółowych kryteriach przyjętych przy ich rozdziale. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, powołując okoliczności i argumenty przedstawione w odwołaniu, jak również wskazując na przebieg postępowania administracyjnego oraz swoją sytuację materialną, T. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji odwoławczej jako naruszającej prawo i przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 5400 zł tj. minimalnych kosztów poniesionych na usuwanie strat i zabezpieczenie przed katastrofą budowlaną, pomniejszonych o otrzymany zasiłek celowy w kwocie 2000 zł. Ponadto zawarł w skardze wniosek o zwolnienie od kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Zaznaczyć ponadto przyjdzie, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną wydaną w trybie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej K.p.a., i umarzająca postępowanie pierwszej instancji. Z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań Sądu nie były zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, lecz zagadnienia proceduralne dotyczące zmiany decyzji przyznającej zasiłek oraz wydania, przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Jednocześnie przeprowadzona w tym zakresie przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona przepisom prawa. Odnosząc się do dokonanej oceny, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 163 K.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w przepisach art. 154 – 162 K.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Stosownie do treści powołanego przepisu stwierdzić przyjdzie, iż tworzy on normę odsyłającą i nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej wzruszenia decyzji. Wynikające z niego uprawnienia organów administracji publicznej uwarunkowane są istnieniem przepisów odrębnych, które określają przesłanki dokonania zmiany bądź uchylenia rozstrzygnięcia. Jednocześnie wynikające z art. 163 K.p.a. uprawnienie organów do wzruszenia decyzji w odrębnym niż kodeksowy trybie dotyczy jedynie decyzji tworzącej dla strony prawa nabyte. Przyjąć w związku z tym należy, iż zmiana bądź uchylenie decyzji w tym trybie dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do decyzji konstytutywnej tj. takiej która kształtuje sytuację prawną podmiotu w sferze prawa materialnego, poprzez przyznanie mu nowego prawa lub nałożenia nowego obowiązku. Zauważyć wszak przyjdzie, iż nabycie prawa na mocy decyzji możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy decyzja kształtuje stosunek prawny. Dotyczy tym samym decyzji wydawanych przez organy w granicach przyznanej im przez ustawodawcę swobody w kształtowaniu uprawnień i obowiązków podmiotów, tj. decyzji wydawanych w ramach uznania administarcyjnego. Jako istotne, z punktu widzenia niniejszej sprawy, wskazać przy tym trzeba, iż o ile nabycie prawa o którym mowa w art. 163 K.p.a. odnosić należy do decyzji konstytutywnych, następuje ono dopiero z chwilą, gdy decyzja staje się ostateczna. Dopiero bowiem na podstawie ostatecznej decyzji stronie przysługuje prawo do żądania realizacji przyznanego uprawnienia. Jako negatywną przesłankę zmiany decyzji w trybie art. 163 K.p.a. uznać przy tym należy faktyczne jej wykonanie, tj. zrealizowanie przyznanych decyzją uprawnień. Decyzja konstytutywna ustala uprawnienia i obowiązki od chwili jej wydania tj. na przyszłość. Jeżeli decyzja wydawana na podstawie art. 163 K.p.a. tworzy nową sytuację prawną podmiotu w zakresie nabytego przez niego na podstawie decyzji konstytutywnej uprawnienia, również jest ona decyzją konstytutywną. Może zatem zmienić przyznane stronie uprawnienie tylko na przyszłość. Tym samym może być wydana w odniesieniu do aktu, który w chwili dokonywania zmiany bądź uchylenia oddziaływuje w jakimkolwiek zakresie na sferę prawną podmiotu uprawnionego, w zakresie przyznanych na jego mocy uprawnień, a zatem może odnosić się tylko do tych uprawnień wynikających z decyzji, które nie zostały jeszcze zrealizowane. Podkreślić bowiem trzeba, iż realizacja uprawnienia nabytego na mocy decyzji powoduje jego wygaśnięcie, które jako skutek materialnoprawny określonego zdarzenia, powoduje z kolei wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego, obejmującego to uprawnienie. Stąd brak stosunku administracyjnoprawnego, powstałego na mocy decyzji konstytutywnej, powoduje natomiast brak podstaw prawnych do dokonania zmiany bądź uchylenia decyzji, która stosunek ten kształtowała, na podstawie art. 163 K.p.a., a w konsekwencji skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w tym trybie. W świetle powyższych uwag, wskazać trzeba, iż decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego – wydawana w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), bez wątpienia jest decyzją konstytutywną. Kształtuje ona bowiem sytuację prawną podmiotu w sferze prawa do świadczenia pieniężnego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej i tworzy prawo strony do żądania wypłacenia zasiłku. Podstawę prawną dokonania zmiany bądź uchylenia takiej decyzji bez wątpienia stanowi też przepis art. 106 ust 5 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana zaś decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej zważyć należy, iż ustawodawca przewidział możliwość dokonania zmiany, bądź uchylenia decyzji przyznającej zasiłek celowy, w trybie o którym mowa w art. 163 K.p.a. Niemniej jednak w ocenie Sądu uznać należało, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do dokonania przez organ pierwszej instancji zmiany decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 500 zł. Zauważyć trzeba, iż przyznając skarżącemu w drodze decyzji prawo do zasiłku, organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i decyzja wykonana została poprzez wypłacenie stronie przyznanej kwoty. Na skutek zrealizowania uprawnienia wynikającego z decyzji wygasł przedmiotowy element stosunku administracyjnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji, w postaci prawa do zasiłku, a tym samym wygasł też stosunek administracyjnoprawny ukształtowany decyzją przyznającą zasiłek. W wyniku wypłaty zasiłku, decyzja przestała oddziaływać na sytuację prawną strony, której przestało przysługiwać prawo żądania realizacji uprawnienia do wypłaty zasiłku. Konsekwencją tego był brak przedmiotu postępowania w trybie art. 163 K.p.a. Postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji na podstawie przepisów wskazanych w art. 163 K.p.a., jest bowiem postępowaniem nowym w stosunku do decyzji, która podlega wzruszeniu. Decyzja wydana w trybie art. 163 K.p.a. jako konstytutywna kształtować zaś może na nowo sytuację prawną strony, w zakresie nabytego przez nią prawa, od chwili jej wydania. Wygaśnięcie nabytego uprawnienia, na skutek jego realizacji, a tym samym wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego, obejmującego to uprawnienia, czyni bezprzedmiotowym postępowanie w przedmiocie zmiany bądź uchylenia decyzji, którą stosunek ten został ukształtowany. Wobec braku stosunku prawnego stanowiącego podstawę nabytego prawa, brak jest bowiem podstaw prawnych do dokonywania zmiany bądź uchylenia decyzji kształtującej ten stosunek. W takiej sytuacji dochodzi do ustania stanu faktycznego, który mógłby być regulowany decyzją wydaną w trybie art. 163 K.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. bezprzedmiotowość stanowi przesłankę umorzenia postępowania. Uwzględniając powyższe, wobec zaistniałej w niniejszej sprawie bezprzedmiotowości postępowania, jako prawidłowe uznać należało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Przepis art. 138 K.p.a., określający sposoby zakończenia postępowania odwoławczego, obok kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przyznaje bowiem organowi drugiej instancji także kompetencje kasacyjne. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Skoro kompetencje kasacyjne stanowią wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, to swoboda organu w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania jest jednak w znacznym stopniu ograniczona. Ograniczenie w zakresie wydania decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. wypływa z kryterium umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 K.p.a. i związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją. Stosownie do tego, organ odwoławczy uchyla decyzję pierwszoinstancyjną i umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji, w przypadku bezprzedmiotowości, która jak już wcześniej wskazano oznacza brak przedmiotu postępowania. Przedmiotem tym zaś, jest konkretna sprawa, będąca konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego. Skoro w niniejszej sprawie brak było przedmiotu postępowania organ odwoławczy prawidłowo wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, w świetle powyższych rozważań, uznać tym samym trzeba, iż pozostają one bezzasadne. Odnotować jednak należy, iż jak wynika z zaskarżonej decyzji odwoławczej, żądanie skarżącego przyznania zasiłku celowego w określonej przez niego wysokości minimalnych kosztów poniesionych na usuwanie strat spowodowanych warunkami atmosferycznymi, na skutek podania z dnia 16 czerwca 2007 r., w którym zostało wyartykułowane, rozpatrzone zostanie w nowym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. W świetle stanu faktycznego sprawy takie zapatrywanie organu w zakresie wniesionego przez skarżącego żądania, w ocenie Sądu, uznać należy za uprawnione. Podanie z 16 czerwca 2007 r. należało potraktować jako wniosek o przyznanie kolejnego zasiłku celowego na usuwanie dalszych strat poniesionych w wyniku zdarzenia losowego sygnalizowanego tym wnioskiem strony. Zasiłek celowy o którym mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz jego wysokość, jak wskazano przyznawany jest w drodze decyzji konstytutywnej, mającej charakter uznaniowy. Nie ma zatem przeszkód, aby na skutek wniosku wszczynającego nowe postępowanie administracyjne przyznać stronie kolejny zasiłek celowy na usuwanie strat spowodowanych opisanym przez stronę zdarzeniem. Wobec powyższego, na mocy art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.