II SA/Ol 970/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi E.B.K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przejścia na własność Państwa nieruchomości rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 440,- zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", Naczelnik Gminy "[...]" działając na podstawie art. 97 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960r. Nr 30, poz. 168 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. Nr 22, poz. 159) stwierdził przejście na własność Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń na rzecz osób trzecich nieruchomości rolnej położonej we wsi "[...]", o pow. "[...]", składającej się z działek nr "[...]", "[...]", "[...]", stanowiącej własność B. i E. K. W uzasadnieniu podał, że właściciele nieruchomości wyjechali w "[...]" na pobyt stały do Niemiec. Nieruchomość została przeznaczona do sprzedaży dla indywidualnego rolnika. Wobec powyższego zaszła konieczność uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Wnioskiem datowanym na dzień "[...]" pełnomocnik B. i E. K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia "[...]" wskazując, iż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, bowiem ustawa o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie zawierała przepisu upoważniającego do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa. Ponadto wskazał, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo, tj. art. 38 ust. 3 i 4 powołanej ustawy poprzez uznanie, iż ma on zastosowanie do nieruchomości należących do następców prawnych osób będących właścicielami tych nieruchomości przed II wojną światową. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia "[...]". W uzasadnieniu podniosło, iż warunkiem przeprowadzenia postępowania nieważnościowego jest istnienie decyzji, której nieważność ma zostać stwierdzona, a analiza akt zgromadzonych w toku postępowania prowadzi do wniosku, iż w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja, której ewentualną nieważność można byłoby rozpatrywać. Wskazało, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja będąca przedmiotem wniosku została doręczona stronom postępowania. Właściciele nieruchomości B. i E. K. nie zostali nawet uwzględnieni w rozdzielniku decyzji, a żaden z jej adresatów nie był stroną postępowania. Decyzja ta nie została również ogłoszona stronom ustnie i brak też adnotacji o jej wywieszeniu na tablicy ogłoszeń. Wobec powyższego Kolegium przyjęło, iż decyzji tej nie doręczono w sposób określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzje takie w doktrynie określane są mianem tzw. "decyzji nieistniejących". Skoro zatem, jak dodało, zaskarżona decyzja w sensie prawnym nie istnieje, gdyż nie weszła do obrotu prawnego, to wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji byłoby błędne. W konsekwencji postępowanie to należałoby umorzyć jako bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji objętej wnioskiem. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia "[...]" pełnomocnik B. i E. K. zwrócił się o uchylenie decyzji organu z dnia "[...]", jak również wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy. Argumentując wniosek wskazał, iż ocena dowodów dokonana przez Kolegium razi jednostronnością i należy ją ocenić jako dowolną, naruszającą zasady postępowania wynikające z art. 7 i 8 k.p.a. Podniósł, iż przy tak szczątkowym materiale dowodowym przyjęcie przez organ tezy, że decyzja nie została doręczona stronom, jest zbyt daleko idące. W szczególności brak jest jednoznacznych dowodów na to, iż organ faktycznie nie wywiesił decyzji na tablicy ogłoszeń, mimo iż taki zapis w niej istnieje. Dodał ponadto, że analiza kategorii decyzji nieistniejących na skutek braku ich doręczenia skłania do poglądu, że chodzi tu o sytuacje, kiedy decyzja niejako "nie opuściła" akt sprawy. Z kolei w sprawie wystąpiła odmienna sytuacja. Decyzja ta została doręczona podmiotowi reprezentującemu interesy Skarbu Państwa w zakresie gospodarki terenami rolnymi (Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Rejonowy Oddział w "[...]"), zatem Skarb Państwa jest również stroną postępowania. Nadto, decyzja ta weszła do obrotu prawnego wywołując daleko idące skutki prawne. Posłużyła bowiem jako podstawa prawna do wpisania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości do księgi wieczystej, a następnie do dysponowania (sprzedażą) tą nieruchomością. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 127 § 3, art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w całości w mocy decyzję własną z dnia "[...]". Uzasadniając orzeczenie podtrzymało stanowisko, że decyzja Naczelnika Gminy należy do kategorii decyzji nieistniejących, a zatem nie wywołuje skutków prawnych. Wskazało, iż nie do zaakceptowania jest pogląd, że stroną postępowania w tej sprawie jest Skarb Państwa. Należy pamiętać, jak dodało, że Naczelnik Gminy wydając decyzję reprezentował interesy Skarbu Państwa. Nie można zatem przyjąć, że Skarb Państwa jest podmiotem realizującym władztwo administracyjne, a jednocześnie był stroną postępowania. Ponadto nie można zgodzić się z argumentacją wniosku, iż brak jest dowodu świadczącego o tym, że organ faktycznie nie wywiesił decyzji na tablicy ogłoszeń, ponieważ to na organie spoczywa obowiązek wykazania faktu doręczenia decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik B. i E. K. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez dowolną ocenę istniejącego materiału dowodowego i uznanie, iż Naczelnik Gminy nie podjął działań w celu doręczenia skarżącym decyzji z dnia "[...]", jak również naruszenie art. 157 § 3 i art. 8 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z bezprawnego uznania, iż decyzja z dnia "[...]" należy do kategorii decyzji nieistniejących. Uzasadniając skargę przytoczył argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł również, iż prezentowany przez organ pogląd, iż nie podjęto działań zmierzających do dokonania stronie doręczenia decyzji Naczelnika Gminy (choćby zastępczego) razi jednostronnością. Wskazał, iż na decyzji z dnia "[...]" widnieje adnotacja o dacie, kiedy ta decyzja uprawomocniła się. Data ta mogła być liczona jedynie od daty wywieszenia decyzji na tablicy ogłoszeń. Tak więc już ta okoliczność wskazuje, że ta czynność musiała zostać dokonana. Brak jest przy tym dowodów na to, iż organ faktycznie nie wywiesił decyzji na tablicy ogłoszeń, mimo iż taki zapis w niej istnieje. Dodał również, iż okoliczność, że decyzja ta posłużyła jako podstawa prawna do wpisania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości należących do małżonków K. bezspornie wskazuje, że została doręczona podmiotom reprezentującym interesy Skarbu Państwa, a przede wszystkim wywołała daleko idące skutki prawne. Zatem interpretacja organu, iż w takiej sytuacji mamy do czynienia z decyzją nieistniejącą, jest nie do zaakceptowania i narusza zasadę pogłębionego zaufania obywateli do organów Państwa zawartą w art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto dodało, iż nadal podtrzymuje swoje stanowisko, iż to na organie administracji wydającym decyzję spoczywa obowiązek wykazania okoliczności doręczenia decyzji stronom postępowania, a takich dowodów w materiale dowodowym brak. Nieprawdziwe jest również twierdzenie pełnomocnika, jakoby na decyzji z dnia "[...]" znajdowała się adnotacja o dacie, z którą decyzja ta stała się prawomocna, co świadczyłoby w jego przekonaniu, że decyzja była wywieszona na tablicy ogłoszeń. Takiej adnotacji nie stwierdzono. Nadto Kolegium wskazało, iż nie zgadza się z argumentacją pełnomocnika skarżących, że Skarb Państwa w niniejszej sprawie był stroną postępowania. Zgodnie z rozdzielnikiem decyzji z dnia "[...]" winny ją otrzymać Państwowe Biuro Notarialne w "[...]" i Wojewódzki Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Rejonowy Oddział w "[...]". Z tego faktu nie można jednakże wywodzić, iż Skarb Państwa był stroną postępowania. Wobec rozbieżności co do brzmienia nazwiska skarżących ich pełnomocnik złożył uwierzytelnione odpisy aktów małżeństwa i urodzenia skarżących oraz ich paszportów (k. 49, 55 i 56 akt) na potwierdzenie tego, że skarżący obecnie posługujący się nazwiskiem K. do chwili wyjazdu z Polski w "[...]" posługiwali się nazwiskiem K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 – 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie, w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną W tak określonym zakresie kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż kwestionowane decyzje naruszają przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia. Wskazać bowiem trzeba, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać prawidłowe ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie - stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – m.in. poprzez wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Bowiem brak ustaleń w oparciu o znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy dowody, powoduje brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, co prowadzi do naruszenia art. 7 k.p.a. Natomiast nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego uchybia przepisowi art. 77 § 1 k.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich wątpliwości i okoliczności mających istotne znaczenie stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powyższe zasady nie były w pełni realizowane, co doprowadziło do braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Zasada praworządności wymaga, aby każdy władczy akt ingerencji organu w sferę prawną obywatela był oparty nie tylko na konkretnie wskazanym przepisie prawa, ale również, aby rozstrzygnięcie podjęte zostało przez organ, który posiada kompetencje do rozpatrywania danego rodzaju spraw. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednakże jakie regulacje prawne i argumenty zostały uwzględnione przez Kolegium przy ustalaniu swojej właściwości do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z treścią art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepis ten wskazuje zatem, że zbadanie właściwości jest podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej, warunkującym prawidłowe załatwienie sprawy. Jeżeli jednak w sprawie występują wątpliwości dotyczące kompetencji organu w zakresie orzekania, koniecznym jest podanie przez organ w uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia argumentów pozwalających na dokonanie oceny poprawności uznania swojej kompetencji w tej sprawie. Brak bowiem stosownych rozważań w tym przedmiocie narusza art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zasługujące na uwzględnienie, w ocenie Sądu, wydaje się być twierdzenie pełnomocnika skarżących, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy ma szczątkowy charakter. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy, organ podjął czynności zmierzające do uzyskania lub odtworzenia całości akt sprawy, w której wydano kwestionowaną decyzję. Trudno dociec z jakiego źródła organ uzyskał 6 dokumentów uznanych za akta administracyjne. Kolegium nie przeprowadziło czynności zmierzających do uzyskania wszystkich dokumentów dotyczących niniejszej sprawy z Archiwum Państwowego lub jednostki organizacyjnej, która przejęła kompetencje po organie, który wydał decyzję będącą przedmiotem wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Ponadto Kolegium nie zażądało od skarżących wyjaśnień, czy uczestniczyli w postępowaniu w sprawie przejęcia z mocy prawa ich nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz, czy ewentualnie nie składali przed wyjazdem z Polski oświadczeń o zrzeczeniu się swojej nieruchomości. W świetle powyższych okoliczności zasadny jest zarzut skargi, iż Kolegium w sposób dowolny oceniło istniejący w sprawie materiał dowodowy i uznało, nie przeprowadzając w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, że Naczelnik Gminy "[...]" nie podjął działań w celu doręczenia skarżącym decyzji z dnia "[...]". Słuszny jest zatem zarzut skargi, iż takie postępowanie organu narusza zawartą w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa. Wskazać nadto należy, że kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu z dnia "[...]". (dnia wydania decyzji przez Naczelnika Gminy "[...]"), jak również w brzmieniu obowiązującym obecnie, nie przewidywał i nie przewiduje możliwości niedoręczenia decyzji stronie. Aby organ administracji publicznej, który wydał decyzję stał się nią związany, czyli aby decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego, decyzję tę musi uprzednio doręczyć stronie. I z tą chwilą decyzja rozpoczyna swój byt prawny. Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu, a przede wszystkim jest aktem zewnętrznym. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w przypadku braku doręczenia decyzji mamy do czynienia z tzw. decyzją nieistniejącą (nieaktem). Jednakże trudno już zaakceptować przedstawioną przez Kolegium tezę, że taką decyzją, jest decyzja Naczelnika Gminy "[...]" z dnia "[...]". Przede wszystkim, ze względu na okoliczność, iż zgromadzony w sprawie materiał dowody jest niekompletny, nie można podzielić stanowiska Kolegium, iż Naczelnik Gminy nie podjął żadnych czynności zmierzających do skutecznego doręczenia decyzji podmiotom wyszczególnionym w jej rozdzielniku, ewentualnie skarżącym z zastosowaniem np: instytucji doręczenia zastępczego, obwieszczenia lub kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Ponadto w aktach sprawy znajduje się kserokopia przedmiotowej decyzji z adnotacją o dacie, kiedy ta decyzja uprawomocniła się, co Kolegium przyznało dopiero na rozprawie. W świetle tej okoliczności zasadne wydaje się twierdzenie pełnomocnika skarżących, iż data ta mogła być liczona jedynie od daty wywieszenia decyzji na tablicy ogłoszeń. Powyższe może skłaniać do wniosku, że decyzja mogła być doręczona przez Naczelnika Gminy w trybie w trybie art. 45 k.p.a. – w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia – tj. poprzez obwieszczenie jej na tablicy ogłoszeń. Jednakże okoliczność ta musi zostać wszechstronnie wyjaśniona w toku ponownego rozpatrywania sprawy, przy czym to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w tezie wyroku z dnia 26.08.1998r., sygn. akt I SA/Gd 1675/96, potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że: "regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej, różną od obowiązującej w sprawach cywilnych (art. 6 k.c.), jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym". Tym samym za nieuprawnione, na obecnym etapie postępowania należy uznać zakwalifikowanie przez Kolegium wskazanej decyzji do kategorii decyzji nieistniejących, tym bardziej, że decyzja ta wywołała skutki prawne w postaci ujawnienia w zbiorze dokumentów Skarbu Państwa - jako właściciela nieruchomości. Wskazać ponadto należy, iż dopiero prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów, którym doręczono decyzję z dnia "[...]", umożliwi dokonanie oceny ich interesu prawnego w postępowaniu, pod kątem posiadania przez nie legitymacji procesowej strony. Przy czym wymienienie w decyzji podmiotów, które mają ją otrzymać, nie jest tożsame z faktycznym doręczeniem tego rozstrzygnięcia. Zatem na obecnym etapie postępowania, nie jest możliwe odniesienie się do zarzutu skargi stanowiącego, że decyzja ta została doręczona podmiotowi reprezentującemu interesy Skarbu Państwa w zakresie gospodarki terenami rolnymi (Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Rejonowy Oddział w "[...]"), co świadczyłoby, iż Skarb Państwa jest również stroną postępowania. Wskazać jednakże należy, że stosownie do art. 26 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Naczelnika Gminy "[...]" – stronami mogą być osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje społeczne oraz państwowe jednostki organizacyjne. Wskazana regulacja prawna nie wykluczała zatem uznania podmiotu reprezentującego Skarb Państwa za stronę postępowania, o ile tylko Skarb Państwa posiadał w tym postępowaniu interes lub obowiązek. Podsumowując rozważania, w niniejszej sprawie Kolegium dopuściło się naruszenia norm proceduralnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem ponownie rozpatrując sprawę Kolegium winno przede wszystkim rozważyć swoją właściwość w niniejszej sprawie i wskazać argumenty przemawiające za prawidłowością jej uznania. W przypadku uznania swojej właściwości w przedmiotowej sprawie winno również podjąć czynności prowadzące do uzyskania lub odtworzenia wszystkich dokumentów z akt sprawy, w której została wydana decyzja z dnia "[...]", a przede wszystkim ustalić krąg podmiotów, którym ta decyzja została doręczona, jak również przeprowadzić postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W oparciu o prawidłowo zebrany i kompletny materiał dowodowy, przy uwzględnieniu wyżej podanych wskazówek, organ rozstrzygnie o istnieniu w sprawie okoliczności, które uznał za udowodnione, jak też wskaże dowody, na których oparł ustalony stan faktyczny oraz przedstawi argumenty i przesłanki podjętej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując, wskazane naruszenia prawa powodują, że zaskarżone decyzje nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. stosownie do wyniku sprawy. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. ----------------------- 8