II SA/Rz 668/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Jerzy Solarski Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. B. na czynność Starosty z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy na rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej - postanawia - odrzucić skargę. II SA/Rz 668/07 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2007 r. E. B. zwróciła się do Starosty o przyznanie bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie 12500,- zł na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie handlu obwoźnego odzieżą używaną i sprzętem AGDS i RTV. Pismem z dnia 19 czerwca 2007 r. Powiatowy Urząd Pracy poinformował E. B., iż jej wniosek został rozpatrzony negatywnie. Zgodnie z pkt 8 d Regulaminu Starosty z dnia 26 stycznia 2007 r. w sprawie przyznawania środków bezrobotnemu na podjęcie działalności gospodarczej "środki finansowe nie mogą być przyznawane na działalność agencyjną, sezonową i handel obwoźny". Poza tym nie udokumentowała przygotowania zawodowego ani doświadczenia do prowadzenia tej działalności. Pismem z dnia 27 czerwca 2007 r. reprezentujący ją pełnomocnik wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku i przyznanie środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej, podkreślił iż regulamin nie może być podstawą rozstrzygnięcia, bo nie stanowi aktu prawa miejscowego. Z pisma wynika, że pełnomocnik skarżącej ma świadomość, iż pismo Starosty nie jest decyzją, a tym samym nie może być rozpoznane przez organ wyższego stopnia, ale nie jest możliwym aby takie rozstrzygnięcia nie podlegały kontroli. E. B. spełnia warunki, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 21 listopada 2005 r. w sprawie .... /Dz. U. Nr 236, poz. 2002/. Pismem z dnia 9 lipca 2007 r. Starosta uznał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 19 czerwca 2007 r. za zasadne. W uzasadnieniu podał, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz. U. Nr 99, poz. 1001/ Starosta może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności. Pomimo, że przyznanie tych środków ma charakter uznaniowy, to nie jest to rozstrzygnięcie dowolne, lecz jest oparte na regulacjach prawnych z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy w/w, jak i rozporządzeniu MIPS z 21 listopada 2005 r. Zgodnie z tymi przepisami bezrobotnemu nie przysługuje roszczenie w sprawie przyznania tych środków. Starosta jako dysponent tych środków, podejmuje decyzję mając na uwadze przede wszystkim racjonalność gospodarowania nimi oraz minimalizując ryzyko niepowodzeń, związanych z podejmowaniem działalności gospodarczej. Zgodnie z zapisami zawartymi w Regulaminie Starostwa rozpatrując wniosek bezrobotnego bierze pod uwagę również posiadane przez niego kwalifikacje do prowadzenia danego rodzaju działalności. Skargę do sądu administracyjnego złożyła E. B. wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. Jej zdaniem regulamin Starosty nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania jej pomocy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, powołując się na uchwałę z 29 marca 2006 r., II GPS 1/06. Wynika zeń, że przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej następuje poprzez zawarcie umowy cywilno-prawnej, a więc nie jest to czynność, która podlega kontroli sądu administracyjnego. W przypadku innego stanowiska Sądu, organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/. Podstawowy problem w sprawie to udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżony akt ma charakter decyzji administracyjnej lub też innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. A zatem, czy przedmiotowa sprawa objęta jest kognicją sądu administracyjnego. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a obejmuje ona orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym /.../ oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa - przepis art. 3 § 2 pkt 1-4 cyt. ustawy. Do oceny tej przyjęto przepisy prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji, aktów i czynności organów administracji publicznej. Normują też inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Złożony przez skarżącą E. B. wniosek został rozpatrzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawnymi. Przepis art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz. U. z 2004 r., Nr 99, poz. 1001/ stanowi, że starosta może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa, związane z podjęciem tej działalności. Zaś w drodze rozporządzenia określi szczegółowe warunki i tryb przyznawania bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej - art. 46 ust. 6 cyt. ustawy. Wniosek o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej może być przez starostę uwzględniony /.../, a o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku starosta powiadamia bezrobotnego w formie pisemnej - § 6 ust., ust. 1, 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu dokonywania refundacji ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego, przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej oraz form zabezpieczenia zwrotu otrzymanych środków /Dz. U. Nr 236, poz. 2002/. Przyznanie bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej dokonywane jest na podstawie umowy zawartej przez starostę z bezrobotnym na piśmie /§ 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia/. Z rozwiązań w cyt. przepisach wynika, że podstawa udzielenia pożyczki jest umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy bezrobotnym i starostą. Przepisy tego rozporządzenia regulują tryb składania wniosków, nie zawierają jednak norm wskazujących na zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przekazaną kontrolę przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. /patrz: wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r., II GSK 70/05 oraz 29 marca 2006 r. II GPS 1/06/. Analizowane przepisy prawne nie zawierają żadnych innych przepisów odnoszących się do udzielenia pomocy, o której mowa w art. 46 ust. 1 ustawy. Nie zawierają one również przesłanek pozwalających na wnioskowanie, że w ramach ogólnej sprawy o udzielenie pomocy na podstawie umowy cywilnoprawnej można wyodrębnić sprawę administracyjną, w której rozstrzyga się władczo o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy. Przyjęto w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, ale także w sposób pośredni przez wyrażenie w formie czasownikowej kompetencji organu administracji do rozstrzygania sprawy /np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę"/. Przepisy cytowanej ustawy oraz wydanego na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenia nie przewidują takiej formy /patrz: uchwała 7 sędziów NSA z 15 listopada 1999 r., OPS 6/98, ONSA 1999/1, poz. 3, uchwała składu 5 sędziów NSA z 15 listopada 1999 OPK 24/99 ONSA 2000/2, poz. 54/. Do przyjęcia za dostateczne, iż rozstrzygnięcie ma charakter administracyjny nie wystarczy powołanie się na fakt, że organ ten wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi. Nie należy do wyjątków posługiwanie się przez organy administracji publicznej środkami cywilnoprawnymi w zakresie wykonywania przez te organy zadań publicznych. Prezentowany jest pogląd w orzecznictwie, że jeżeli podstawą udzielenia pomocy finansowej jest umowa cywilnoprawna, taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r., Sąd skargę odrzucił.