I OZ 463/08

Dnia 26 czerwca 2008 roku Naczelny Sąd Administracyjny w osobie: Sędziego NSA Zygmunta Zgierskiego po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2008 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II SO/Wa 8/08 o wymierzeniu Prezesowi Agencji Nieruchomości Rolnych grzywny w wysokości 13.455,15 z tytułu nieprzekazania do Sądu skargi w sprawie z wniosku J. P. o wymierzenie Prezesowi Agencji Nieruchomości Rolnych grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku J. P., na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a., wymierzył Prezesowi Agencji Nieruchomości Rolnych grzywnę w wysokości 13.455,15 złotych za nieprzekazanie do sądu skargi. Jak wynika z uzasadnienia powyższego postanowienia, w dniu 8 grudnia 2005 r. J. P. wystąpił do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa o udostępnienie kopii protokołów Zwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Stadniny Koni "[...]" w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 27 stycznia 2006 r. J. P. złożył skargę na odmowę dostępu do informacji publicznej, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga została przesłana do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych przy piśmie z dnia 1 lutego 2006 r. Następnie, w dniu 25 stycznia 2008 r. J. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania w sprawie ze skargi z dnia 27 stycznia 2006 r. w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej, zaś pismem z dnia 8 lutego 2008 r. wyjaśnił, iż skargę z dnia 25 stycznia 2008 r. należy rozumieć jako wniosek o wymierzenie Prezesowi Agencji Nieruchomości Rolnych grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych podniósł, iż nie jest organem administracji publicznej. Wyjaśnił również, że w dniu 8 grudnia 2005 r. J. P. wystąpił do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych o udostępnienie mu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej kopii protokołów Zwyczajnego Zgromadzenia Wspólników. Na wniosek ten Agencja udzieliła odpowiedzi, w którym poinformowała, iż J. P. na podstawie art. 203 § 3 i 231 § 3 kodeksu spółek handlowych miał dostęp do żądanych dokumentów i w związku z tym, nie jest zobowiązana do ponownego ich udostępniania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W postanowieniu o wymierzeniu grzywny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wskazał, iż zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700) Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osobą prawną, której Skarb Państwa na podstawie art. 5 powołanej ustawy, powierzył wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz. Organem Agencji Nieruchomości Rolnych, stosownie do art. 8 ustawy są Prezes i Rada Nadzorcza. Powyższe oznacza , iż Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych mieści się w kręgu podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), tj. obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej. Sąd wskazał, iż stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ zaś, w myśl art. 54 § 2 p.p.s.a., przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Dodatkowo, mając na uwadze charakter prawa do dostępu do informacji publicznej, ustawodawca, w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwiększył gwarancje procesowe nadania biegu sprawie i skrócił termin przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. do 15 dni. Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Według komunikatu Prezesa GUS z dnia 11 lutego 2008 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2007 r. (M.P. z 2008 r. Nr 13, poz. 139) wynagrodzenie to wynosiło 2.691,03 złotych. Sąd uznał, iż nie budzi wątpliwości, że skarga J. P., nadana w dniu 27 stycznia 2006 r., została przesłana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy piśmie z dnia 1 lutego 2006 r. do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych. Skarga ta wpłynęła do Kancelarii Agencji Nieruchomości Rolnych w dniu 3 lutego 2006 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie. Jednak do dnia wniesienia wniosku o wymierzenie Prezesowi Agencji Nieruchomości Rolnych grzywny, skarga wraz z aktami sprawy nie została przekazana do Sądu. W związku z powyższym, Sąd I instancji uznał wniosek J. P. za uzasadniony, bowiem bez wątpienia Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych nie wypełnił w terminie ciążącego na nim z mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku, zatem wymierzenie grzywny stało się konieczne. Sąd wymierzając grzywnę w wysokości 13.455,15 złotych wziął pod uwagę charakter sprawy objętej skargą, jak i okres zwłoki organu w jej przekazaniu. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych, wniósł zażalenie na powyższe postanowienie w oparciu o art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a., podnosząc zarzut naruszenia art. 6 p.p.s.a., z którego wynika, iż sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do bezpodstawnego wymierzenia Prezesowi Agencji Nieruchomości Rolnych grzywny w znacznej wysokości. Skarżący wskazał, iż przesyłając skargę Sąd nie pouczył o obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy, dlatego też pracownik Agencji uznał, że przesłana przez Sąd skarga ma charakter informacyjny i dołączył ją do akt sprawy. Gdyby pismo Sądu zawierało pouczenie, iż jest to skarga wniesiona w trybie art. 54 p.p.s.a. Agencja Nieruchomości Rolnych zastosowałaby się do obowiązku wynikającego z powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności, w ślad za uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II FPS 1/08, należy wskazać, iż od postanowienia wydanego na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., zgodnie z art. 173 § 1 in fine w związku z art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a., służy stronie zażalenie. W konsekwencji, wniesiony przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny, choć nie zasługuje on na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Według art. 54 § 2 p.p.s.a. organ ten przekazuje skargę wraz z aktami i odpowiedzią na skargę do sądu w terminie trzydziestu dni od jej wniesienia. W przypadku jednak skarg z zakresu udostępniania informacji publicznej, jak wynika z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), przekazanie akt i odpowiedzi na skargę nastąpić powinno w terminie 15 dni od otrzymania skargi. Przepis ten ma charakter szczególny, jednak w rozpoznawanej sprawie kwestie te pozostają na marginesie rozważań z uwagi na fakt, iż zwłoka organu w przekazaniu sprawy do sądu liczona jest w latach. Jak wynika z treści powyższych przepisów, ustawodawca wprowadził pośredni tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, zatem za datę wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego uważa się dzień doręczenia skargi organowi, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem zaskarżenia. Złożenie skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego nie powoduje zatem skutku w postaci wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Przesłanie skargi do organu administracji publicznej nie ma charakteru procesowego, na gruncie p.p.s.a. próżno doszukiwać się bowiem przepisu, z którego wynikałby dla sądu nie tylko obowiązek przesłania skargi tak wniesionej do organu, ale i obowiązek uznania takiej skargi za skutecznie wniesioną, czyli m. in. z zachowaniem terminu. W tym miejscu należy przypomnieć, iż co prawda zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) skargę wniesioną bezpośrednio do sądu administracyjnego, jeżeli wniesiona została w terminie określonym w art. 53 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny przekazywał organowi, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem skargi, ze skutkiem określonym w art. 54 § 1 p.p.s.a. Zasada ta znajdowała jednak zastosowanie tylko w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie p.p.s.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro wpływ bezpośrednio wniesionej do sądu administracyjnego skargi nie stanowi złożenia skargi w rozumieniu art. 54 § 1 p.p.s.a., to na tym etapie nie działa ochrona stron przed konsekwencjami nieznajomości prawa i zasada udzielania pomocy stronom wyrażona w treści art. 6 p.p.s.a. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoływany przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych zarzut naruszenia art. 6 p.p.s.a. należy uznać za nieuzasadniony. Podkreślenia wymaga, iż konsekwencją pośredniego trybu wnoszenia skargi jest to, że obecnie to organ, do którego wpłynęło skarga zobowiązany jest do rozpoznania jej charakteru procesowego i nadania jej dalszego biegu poprzez sporządzenie odpowiedzi na skargę, skompletowanie akt sprawy i przekazanie do właściwego sądu administracyjnego. W tym względzie obowiązek wypełnienia woli strony skarżącej - zaskarżenia działania lub bezczynności organu do sądu administracyjnego – spoczywa na organie administracji publicznej, który nie ma podstaw do oczekiwania wyjaśnień od sądu administracyjnego co do sposobu postępowania. Podnieść też trzeba, że kolejną konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę trybu pośredniego wnoszenia skarg do sądu administracyjnego była konieczność zawarcia w p.p.s.a. regulacji, mających na celu zdyscyplinowanie organów administracji w zakresie przesyłania skarg wraz z aktami do sądu. Stąd obecność instytucji wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, o której mowa w art. 55 p.p.s.a. I tak, stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 (przy czym pod uwagę należy wziąć termin, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarga J. P. została przesłana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy piśmie z dnia 1 lutego 2006 r. do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, a do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny organ ten nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przeszło dwuletni okres pozostawania w zwłoce stworzył zatem podstawę do zastosowania na wniosek strony skarżącej art. 55 § 1 p.p.s.a. i wymierzenia na tej podstawie grzywny. Jak bowiem wynika ze złożonego zażalenia, skarga J. P. została przesłana do Sądu wraz z odpowiedzią i aktami sprawy dopiero w dniu 12 maja 2008 r. W świetle powyższych rozważań należy uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo rozpoznał wniosek J. P. o wymierzenie Prezesowi Agencji Nieruchomości Rolnych grzywny oraz trafnie ocenił zasadność takiego wniosku. Szczególnego podkreślenia wymaga przy tym, iż przesłanką wymierzenia organowi grzywny, zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., był już sam fakt nieprzekazania do sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Natomiast, biorąc pod uwagę okres pozostawania w zwłoce, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnionym było wymierzenie grzywny w tak określonej wysokości. Bez znaczenia dla sprawy jest bowiem okoliczność, na którą powołuje się Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych, iż skarga została potraktowana jako pismo informacyjne ze względu na udzielenie informacji zainteresowanemu. W tym miejscu wypada bowiem podkreślić, iż do kompetencji Prezesa ani jego pracowników nie należy ocena zasadności składanych skarg i stwierdzanie ich bezprzedmiotowości. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.