II OSK 1199/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 417/08 w sprawie ze skargi R. R. i J. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz R. R. i J. R. solidarnie kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 417/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi R. R. i J. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Wojewoda Śląski odmówił R. R. i J. R. wydania zaświadczenia o treści "Wojewoda Śląski zaświadcza, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego - znajdującego na działce nr [...] przy ulicy [...] nr [...] w Z. - na budynek mieszkalny lub przychodnię lekarską nie jest zgodna z decyzją Wojewody Katowickiego o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną w formie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r. - znak: [...]". Wojewoda Śląski odmówił wydania zaświadczenia, gdyż nie zgadza się z zaproponowanym przez wnioskodawców stwierdzeniem, jakoby zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. na budynek mieszkalny lub przychodnię lekarską nie była zgodna z decyzją Wojewody Katowickiego Nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. Organ wskazał też, że obiekty budowlane objęte liniami rozgraniczającymi nie kolidujące z autostradą, po zakończeniu realizacji autostrady, mogą być adaptowane na funkcje niezwiązane z tą autostradą po spełnieniu warunków określonych przepisami szczególnymi, dotyczącymi danego rodzaju funkcji. Zażalenie na powyższe postanowienie do Ministra Infrastruktury wnieśli R. R. i J. R., podnosząc, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy zamierzony sposób użytkowania jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu. Zdaniem skarżących Wojewoda Śląski nie był organem właściwym do wydania decyzji w sprawie, gdyż zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. W zażaleniu podniesiono również, że postanowienie zostało skierowane do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, który to podmiot nie był stroną zakończonego postępowania, tym samym w sprawie zachodzi przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 roku nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał za słuszne stanowisko Wojewody Śląskiego w sprawie. Wskazał, że linie rozgraniczające autostrady, nie przesądzając ostatecznie o wykorzystaniu nieruchomości, zatem decyzja nie rozstrzyga w sposób jednoznaczny funkcji nieruchomości objętych decyzją lokalizacyjną. Inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających wskazanych w decyzji, przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach. Przesłanie zaskarżonego postanowienie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, pomimo iż nie był on uczestnikiem zakończonego postępowania, nie pozwala na zastosowanie art. 156 § 1 pkt k K.p.a. Zdaniem organu II instancji Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach jest organem administracji, a nie osobą, a zatem co do zasady nie może być stroną takiego postępowania. Ponadto organ stwierdził, że skoro organem wydającym decyzję o lokalizacji autostrady A-4 był Wojewoda Śląski, to również Wojewoda Śląski jest organem właściwym do wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z tą decyzją. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. R. i J. R., żądając jego uchylenia i zarzucając mu naruszenie przepisów o właściwości organów oraz przepisów ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a ponadto rażące naruszenie art. 7, 8, 9, 217 § 2 pkt 2 i art. 217 § 3 k.p.a. Skarżący stwierdzili, że zostali pozbawieni dowodu określonego w art. 76 § 1 k.p.a., urzędowo stwierdzającego że część należącego do nich budynku znajduje się na terenie objętym decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, w związku z czym nie mogą oni dokonać zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na budynek mieszkalny lub przychodnię lekarską. Wskazali, że zgodnie z art. 71 ustawy - Prawo budowlane, nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu objętego decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady dla dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którego istotna część znajduje się na terenie przeznaczonym pod budowę autostrady, na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Podnieśli również, że stanowisko organów administracji, iż decyzja o lokalizacji autostrady nie przesądza o przeznaczeniu terenu, nie posiada żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. W ocenie skarżących, w toku postępowania zostały również naruszone przepisy dotyczące właściwości organów, ponieważ organem wydającym zaświadczenia w żądanym przez nich przedmiocie jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowiska i wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 417/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie słusznie organy administracji odmówiły wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Sąd wskazał, że samo wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady nie przesądza ostatecznie o wykorzystaniu danej nieruchomości. Konieczność wykupu działek określonych znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycji powstaje dopiero na etapie pozwolenia na budowę, gdyż dopiero na tym etapie inwestycji wiadome jest jaki teren zajmie i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach. Ponadto Sąd wskazał, że zaświadczenie, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, wydawane jest na wniosek osoby posiadającej w uzyskaniu go interes prawny przez organ administracji gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącego nie byłoby oparte na prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Sąd podniósł także, że zaświadczenie jest wyłącznie przejawem wiedzy, potwierdzającym istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Jego wydanie jest związane z wcześniejszym wydaniem decyzji potwierdzającej lub przyznającej uprawnienia lub obowiązki. Wydanie takiej decyzji jest warunkiem koniecznym do późniejszego powstania określonych skutków prawnych. Sąd uznał także za chybiony zarzut dotyczący właściwości organu w sprawie wydania żądanego zaświadczenia. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania zaświadczenia był Wojewoda Śląski, gdyż był to organ, który wydał decyzję o lokalizacji autostrady. Od powyższego wyroku R. R. i J. R. złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.) w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady nie rozstrzyga o funkcji terenu znajdującego się w liniach rozgraniczających oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powołanej dalej jako p.p.s.a. w związku z art. 217 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 w związku z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku uznania, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, gdyż nie byłoby ono oparte na prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, względnie nie potwierdzałoby stanu prawnego wiążącego się z uprzednim wydaniem decyzji administracyjnej (konstytutywnej), bądź że związek ten nie jest tego rodzaju, aby uznać, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex lege. W skardze kasacyjnej wskazano także, że linie rozgraniczające zawarte w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, stanowią, z dniem uostatecznienia się decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, wyłączną podstawę do ustalenia, które nieruchomości zostały objęte pasem drogowym. Podniesiono, że nie można na dalszych etapach procesu inwestycyjnego przeznaczać terenów znajdujących się w granicach linii rozgraniczających na inne cele niż budowa infrastruktury drogowej zgodnie z decyzją lokalizacyjną, nie zmieniając samej decyzji (wyrok NSA z dnia 19 maja 1997 r., sygn. akt IV SA 1991/96). Stwierdzono również, że w przypadku wydania decyzji o lokalizacji autostrady tracą moc obowiązująca ustalenie miejscowego planu zagospodarowania terenu na obszarze objętym taką decyzją. W konsekwencji przeznaczenie terenu objętego liniami rozgraniczającymi decyzji lokalizacyjnej określa wyłącznie decyzja lokalizacyjna. Zdaniem skarżących, decyzja lokalizacyjna przesądza ostatecznie o wykorzystaniu nieruchomości nią objętych, a tym samym o sposobie użytkowania terenu. Ponadto skarżący wskazali, że kwestia konieczności wykupu działek nie ma wpływu na ocenę funkcji terenów objętych liniami rozgraniczającymi decyzji o lokalizacji autostrady. Skarżący podnieśli też, że zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, powinni uzyskać zaświadczenie o żądanej przez nich treści, gdyż z przepisu tego jasno wynika, że decyzję lokalizacyjną należy na gruncie przepisów prawa budowlanego traktować tak samo jako decyzję o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zaskarżenia a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Nie można zgodzić się z zaskarżonym rozstrzygnięciem Sądu I instancji w szczególności z jego uzasadnieniem, z którego nie wynika jasno dlaczego w tym przypadku organ miał prawo odmówić skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się głównie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wydawania zaświadczeń, a tylko w jednym fragmencie przywołał brzmienie art. 22 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym,, jednak żadnych wniosków istotnych z tego wynikających nie wyciągnął. Dalsza część uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowi powtórzenie poglądu organów, który sprowadza się do tego, że co prawda realizacja inwestycji drogowej przebiega w ramach linii rozgraniczających ustalanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, jednak dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach". Z powyższym poglądem nie można się zgodzić, po pierwsze dlatego, że nie jest on oparty na żadnych przepisach prawa, wręcz przeciwnie, organ wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją lokalizacyjną, co można wywieść w oparciu chociażby o przepisy Prawa budowlanego w związku z art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych (...) Zależność pomiędzy ustaleniami decyzji lokalizacyjnej (o warunkach zabudowy), a postanowieniami decyzji o pozwoleniu na budowę jest jeszcze większa w przypadku inwestycji liniowych, gdyż w tym przypadku decyzja lokalizacyjna określa trasę przebiegu planowanej inwestycji (drogi, autostrady). Pogląd wyrażany przez organy i zaakceptowany przez Sąd prowadziłby do wniosku, że właściwie do końca nie wiadomo, jaki będzie dokładnie przebieg planowanej autostrady, dopiero jak będzie zbudowana będzie wiadomo jakie zajmie nieruchomości. W takim razie rodzi się pytanie, po co wydaje się decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, skoro dopiero w pozwoleniu na budowę konkretyzuje się jej przebieg. Na marginesie należy zauważyć, że decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. Wojewoda Śląski zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę przedmiotowej autostrady, czego nie zauważyły organy i Sąd I instancji. Jak z tego wynika w dacie, kiedy skarżący wystąpił do Wojewody Śląskiego o wydanie zaświadczenia żądanej treści oprócz decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady z 1998 r. w obrocie prawnym od wielu lat była też już decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej autostrady i to również nie było argumentem przemawiającym za wydaniem zaświadczenia, chociaż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w kwestii wykorzystania nieruchomości przesądza ostatecznie pozwolenie na budowę. Decyzję o pozwoleniu na budowę podobnie, jak decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady wydaje wojewoda (art. 21 ust. 1 i art. 25 ust. 2 ustawy o autostradach płatnych...), całkowicie bezzasadne i gołosłowne jest więc stwierdzenie Sądu, "iż zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącego nie byłoby oparte na prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu". Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie praktycznie nie odniósł się do żadnych przepisów prawa materialnego, w oparciu o które można by zweryfikować pogląd przyjęty przez organy. Przepis art. 37 ustawy o autostradach płatnych w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 odsyła do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i tu należałoby zwrócić uwagę na brzmienie art. 95 pkt 6, z którego wynika, że podział nieruchomości może nastąpić między innymi w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej. Powyższy przepis przeczy poglądowi przyjętemu przez organy i zaakceptowanemu przez Sąd, że linie rozgraniczające teren ustalone w decyzji lokalizacyjnej, nie mają znaczenia i nie rozstrzygają o przeznaczeniu części nieruchomości na realizację inwestycji. Linie rozgraniczające teren należy rozumieć w tym przypadku zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Prawdą jest, że ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, nie zawiera tak jednoznacznych regulacji jak art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), jednak wykładnia wcześniej powołanego art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinna prowadzić do podobnych wniosków chociaż na drodze innych procedur (por. uchwała NSA z 4 marca 2002 r. OPK 25/01, ONSA 2002, nr 4, poz. 140, s. 115; wyrok NSA z 8 grudnia 2004 r. OSK 854/04, niepubl.; wyrok WSA w Gliwicach z 29 września 2006 r. II SA/GL 935/05, niepubl.). Niniejszy wyrok nie przesadza o tym, że odmowa wydania zaświadczenia określonej treści była nieuzasadniona, jednak uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz zaskarżonego wyroku, nie dawały podstaw do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia, gdyż poglądy tam wyrażone nie mają oparcia w przepisach obowiązującego prawa. W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej są w pełni uzasadnione. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.