II OSK 1178/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 418/08 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J. R. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 418/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 roku Wojewoda Ś. odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o treści "Wojewoda Ś. zaświadcza, że na mocy obowiązującej decyzji Wojewody K. nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r., znak: [...], części działki gruntu o numerze [...], położonej w Z. przy ul. [...] nr [...], objęta jest liniami rozgraniczającymi pas drogowy autostrady płatnej A-4 i w tym zakresie ustalenia ww. decyzji rozstrzygają o przeznaczeniu części nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego. Pozostała część nieruchomości podlega regulacjom ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)". Organ wskazał, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady rozstrzyga o przeznaczeniu nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi pas drogowy, gdyż funkcja tej nieruchomości zależna będzie od sposobu jej zagospodarowania, określonych w dalszych etapach przygotowania i realizacji inwestycji. Zażalenie na powyższe postanowienie do Ministra Infrastruktury wniósł J. R., podnosząc że część nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym jego i żony, została uznana za niezbędną pod budowę autostrady A-4. Zdaniem skarżącego, odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści świadczy o nie odróżnianiu przez Wojewodę Ś. pojęcia "wskazań lokalizacyjnych" od pojęcia "decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady". Podniósł również, że postanowienie zostało skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który to podmiot nie był stroną zakończonego postępowania, tym samym postanowienie dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał za słuszne stanowisko Wojewody w sprawie. Wskazał, że linie rozgraniczające autostrady, nie przesądzają ostatecznie o wykorzystaniu nieruchomości, zatem decyzja nie rozstrzyga w sposób jednoznaczny funkcji nieruchomości objętych decyzją lokalizacyjną. Inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających wskazanych w decyzji,. przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach. Przesłanie zaskarżonego postanowienie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., pomimo iż nie był on uczestnikiem postępowania nie pozwala na zastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu II instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem administracji, a nie osobą, a zatem co do zasady nie może być stroną takiego postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. R., żądając jego uchylenia i postanowienia Wojewody Ś., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a ponadto rażące naruszenie art. 7, 8 , 9, 217 § 2 pkt 2 i art. 217 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowiska i wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 418/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie słusznie organy administracji odmówiły wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Sąd wskazał, że samo wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady nie przesądza ostatecznie o wykorzystaniu danej nieruchomości. Konieczność wykupu działek określonych znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycji powstaje dopiero na etapie pozwolenia na budowę, gdyż dopiero na tym etapie inwestycji wiadome jest jaki teren zajmie i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach. Ponadto Sąd wskazał, że zaświadczenie, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, wydawane jest na wniosek osoby posiadającej w uzyskaniu go interes prawny przez organ administracji gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącego nie byłoby oparte na prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest wyłącznie przejawem wiedzy, potwierdzającym istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Jego wydanie jest związane z wcześniejszym wydaniem decyzji potwierdzającej lub przyznającej uprawnienia lub obowiązki. Wydanie takiej decyzji jest warunkiem koniecznym do późniejszego powstania określonych skutków prawnych. Od powyższego wyroku J. R. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 22 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.) w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady nie rozstrzyga o funkcji terenu znajdującego się w liniach rozgraniczających oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 253, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako P.p.s.a.w związku z art. 217 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 w związku z art. 218 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku uznania, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, gdyż nie byłoby ono oparte na prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, względnie nie potwierdzałoby stanu prawnego wiążącego się z uprzednim wydaniem decyzji administracyjnej (konstytutywnej), bądź że związek ten nie jest tego rodzaju, aby uznać, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex lege. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że linie rozgraniczające zawarte w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, stanowią, z dniem uostatecznienia się decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, wyłączną podstawę do ustalenia, które nieruchomości zostały objęte pasem drogowym. Podniesiono także, że nie można na dalszych etapach procesu inwestycyjnego przeznaczać terenów znajdujących się w granicach linii rozgraniczających na inne cele niż budowa infrastruktury drogowej zgodnie z decyzją lokalizacyjną, nie zmieniając samej decyzji (wyrok NSA z dnia 19 maja 1997 r., sygn. akt IV SA 1991/96). Tak więc, funkcja tych terenów jest ustalona wyłącznie w oparciu o decyzję o lokalizacji autostrady, i nie zależy ona od sposobu aktualnego zagospodarowania tych terenów. Ponadto skarżący wskazał, że kwestia konieczności wykupu działek nie ma wpływu na ocenę funkcji terenów objętych liniami rozgraniczającymi decyzji o lokalizacji autostrady. Zdaniem skarżącego, organ administracji powinien wydać zaświadczenie o zadanej treści na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Nie można się zatem zgodzić ze stwierdzeniem Sąd, że organ nie posiadał stosownych informacji w ewidencjach, rejestrach lub innych danych. Odmawiając wydania zaświadczenia organ naruszył przepisy postępowania - art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji oddalając skargę naruszył więc przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący nie podnosił zarzutu naruszenia właściwości przez organ wydający zaskarżone postanowienie, co mogłoby wynikać z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Nie można zgodzić się z zaskarżonym rozstrzygnięciem Sądu I instancji w szczególności z jego uzasadnieniem, z którego nie wynika jasno dlaczego w tym przypadku organ miał prawo odmówić skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się głównie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wydawania zaświadczeń, a tylko w jednym fragmencie przywołał brzmienie art. 22 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym,, jednak żadnych wniosków istotnych z tego wynikających nie wyciągnął. Dalsza część uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowi powtórzenie poglądu organów, który sprowadza się do tego, że co prawda realizacja inwestycji drogowej przebiega w ramach linii rozgraniczających ustalanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, jednak dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach". Z powyższym poglądem nie można się zgodzić, po pierwsze dlatego, że nie jest on oparty na żadnych przepisach prawa, wręcz przeciwnie, organ wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją lokalizacyjną, co można wywieść w oparciu chociażby o przepisy Prawa budowlanego w związku z art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych (...) Zależność pomiędzy ustaleniami decyzji lokalizacyjnej (o warunkach zabudowy), a postanowieniami decyzji o pozwoleniu na budowę jest jeszcze większa w przypadku inwestycji liniowych, gdyż w tym przypadku decyzja lokalizacyjna określa trasę przebiegu planowanej inwestycji (drogi, autostrady). Pogląd wyrażany przez organy i zaakceptowany przez Sąd prowadziłby do wniosku, że właściwie do końca nie wiadomo, jaki będzie dokładnie przebieg planowanej autostrady, dopiero jak będzie zbudowana będzie wiadomo jakie zajmie nieruchomości. W takim razie rodzi się pytanie, po co wydaje się decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, skoro dopiero w pozwoleniu na budowę konkretyzuje się jej przebieg. Na marginesie należy zauważyć, że decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. Wojewoda Ś. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę przedmiotowej autostrady, czego nie zauważyły organy i Sąd I instancji. Jak z tego wynika w dacie, kiedy skarżący wystąpił do Wojewody Ś. o wydanie zaświadczenia żądanej treści oprócz decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady z 1998 r. w obrocie prawnym od wielu lat była też już decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej autostrady i to również nie było argumentem przemawiającym za wydaniem zaświadczenia, chociaż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w kwestii wykorzystania nieruchomości przesądza ostatecznie pozwolenie na budowę. Decyzję o pozwoleniu na budowę podobnie, jak decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady wydaje wojewoda (art. 21 ust. 1 i art. 25 ust. 2 ustawy o autostradach płatnych...), całkowicie bezzasadne i gołosłowne jest więc stwierdzenie Sądu, "iż zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącego nie byłoby oparte na prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu". Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie praktycznie nie odniósł się do żadnych przepisów prawa materialnego, w oparciu o które można by zweryfikować pogląd przyjęty przez organy. Przepis art. 37 ustawy o autostradach płatnych w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 odsyła do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i tu należałoby zwrócić uwagę na brzmienie art. 95 pkt 6, z którego wynika, że podział nieruchomości może nastąpić między innymi w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej. Powyższy przepis przeczy poglądowi przyjętemu przez organy i zaakceptowanemu przez Sąd, że linie rozgraniczające teren ustalone w decyzji lokalizacyjnej, nie mają znaczenia i nie rozstrzygają o przeznaczeniu części nieruchomości na realizację inwestycji. Linie rozgraniczające teren należy rozumieć w tym przypadku zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Prawdą jest, że ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, nie zawiera tak jednoznacznych regulacji jak art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), jednak wykładnia wcześniej powołanego art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinna prowadzić do podobnych wniosków chociaż na drodze innych procedur (por. uchwała NSA z 4 marca 2002 r., OPK 25/01, ONSA 2002, nr 4, poz. 140, s. 115; wyrok NSA z 8 grudnia 2004 r., OSK 854/04, niepubl.; wyrok WSA w Gliwicach z 29 września 2006 r., II SA/GL 935/05, niepubl.). Niniejszy wyrok nie przesądza o tym, że odmowa wydania zaświadczenia określonej treści była nieuzasadniona, jednak uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz zaskarżonego wyroku, nie dawały podstaw do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia, gdyż poglądy tam wyrażone nie mają oparcia w przepisach obowiązującego prawa. W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej są w pełni uzasadnione. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.