II SA/Kr 116/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Piotr Głowacki Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. M. kwotę 224 zł (dwieście dwadzieścia cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania. ,sygn. akt II SA/Kr 116/08 U Z A S A D N I E N I E Burmistrz [...] decyzją nr [...], z [...] 2007 r. znak: [...]., wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 89 ust. 1 i 2, art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z 16.04. 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 13. 10. 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306) w związku z Obwieszczeniem Ministra Środowiska z 18. 10. 2005 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2006 (M.P. Nr 62, poz. 861), rozporządzenia Ministra Środowiska z 22.09. 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew i krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229) oraz art. 104 kpa, 1. wymierzył S. M. administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa gatunku świerk pospolity z terenu działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] w wysokości [...] zł, 2. wskazał, że powyższą karę pieniężną należy przekazać na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodne w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w postępowaniu wszczętym z urzędu w dniu [...] 2006 r., dwukrotnie orzekał Burmistrz Miasta [...], a jego decyzje zostały uchylone przez SKO w [...] i ponownie przekazane do rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpoznając po raz kolejny w/w sprawę organ I instancji ustalił, że bez wymaganego zezwolenie S. M. usunął z terenu swojej nieruchomości oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] w [...] przy ul. [...] drzewo - świerk pospolity. Dokonując interpretacji art. 89 ust. 1 ustawy z 16. 04. 2004 r. o ochronie przyrody organ I instancji wskazał, że jakkolwiek z gramatycznej wykładni tego przepisu wynika, że administracyjna kara za usunięcie drzew lub krzewu bez wymaganego zezwolenia stanowi trzykrotność opłaty za usunięcie drzewa z uwzględnieniem stawek, o których mowa w art. 85 ust.4 pkt. 1, a powyższy przepis mówi tylko stawkach dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, natomiast o współczynnikach różnicujących – uwzględnianych przy naliczaniu opłaty za usuwanie drzew – stanowi art. 85 ust. 4 pkt. 2, to jednak zasadne jest zastosowanie wykładni pozajęzykowej. Pozwala to bowiem na naliczenie kary pieniężnej z uwzględnieniem nie tylko stawki z art. 85 ust. 4 pkt. 1, do czego wprost odsyła interpretowany przepis art. 89 ust. 1, ale także współczynnika różnicującego z art. 85 ust. 4 pkt. 2. Uzasadniając przyjęte stanowisko organ podkreślić, że stosowanie wyłącznie gramatycznej wykładni może niejednokrotnie – gdy obwód drzewa przekracza 1 m – skutkować ustaleniem kary pieniężnej, która okaże się mniejsza od należnej opłaty za legalne usuniecie drzewa. W związku z tym organ I instancji przyjął, że do ustalenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie należy zastosować stawkę przewidzianą w art. 85 ust.4 pkt. 1 oraz współczynnik z art. 85 ust. 4 pkt. 2. Nadto organ I instancji wskazał, że należało powiększyć naliczoną karę o 50 % ze względu na fakt. iż ustalenie obwodu usuniętego świerka, że względu na wykarczowanie pnia i brak kłody nastąpiło w toku postępowania administracyjnego tj. w trybie art. 89 ust. 2 cyt. ustawy. Po rozpatrzeniu odwołania S. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...]. 2007 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 88 ust. 1 i ust. 2 , art. 89 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 16.04. 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z 12.10. 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17.11. 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1 i wymierzyło S. M., administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa gatunku świerk pospolity z terenu działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] w wysokości [...] zł, w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 decyzji I instancji narusza dyspozycję z art. 89 ust. 1 ustawy z 16.04. 2004 r. o ochronie przyrody ponieważ literalna wykładnia art. 89 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej przyjmuje się stawki dla usuniętego drzewa bez jednoczesnego zastosowania współczynników różnicujących te stawki w zależności od obwodu pnia. Artykuł 89 ust.1 ustawy odsyła do stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1, a zatem do stawek bez zastosowania współczynników. Gdyby zamiarem ustawodawcy było zastosowanie także współczynników różnicujących stawki, to art. 89 ust.1 odsyłałby nie tylko do art. 85 ust. 4 pkt 1 lecz również do art. 85 ust. 4 pkt 2 ustawy. A zatem w ocenie Kolegium organ l instancji bezpodstawnie zastosował, przy obliczaniu wysokości kary współczynnik różnicujący stawkę w zależności od obwodu pnia drzewa. W przypadku drzewa z gatunku świerk pospolity przy obwodzie mieszczącym się w przedziale od 26 do 50 cm ten współczynnik różnicujący wynosi 1,51 (załącznik do rozporządzenia z [...]. 2004 r.). Organ odwoławczy, jako prawidłowe ocenił ustalenie obwodu usuniętego drzewa mierzonego na wysokości 1,30 cm - tj. 34,54 cm. Ustalenie obwodu pnia na tym poziomie nastąpiło w oparciu o informacje zebrane w toku postępowania, a w szczególności wyjaśnienia S. M., zeznania świadków co do średnicy pnia usuniętego drzewa, a także sporządzoną przez mgr inż. J. C. opinię dendrologiczną z [...]. 2006 r. Te dowody pozwalają na przyjęcie, iż obwód usuniętego świerka mierzony na wysokości 1,30 cm wynosił 34,54 cm. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej oblicza się mnożąc ustalony obwód drzewa przez stawkę określoną w obwieszczeniu Ministra Środowiska w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni, a następnie mnożąc tę wielkość przez trzy. Zatem wysokość kary pieniężnej wynosić powinna 34,54 cm x 30,91 zł x 3. Wielkość 30,91 zł wynika z obwieszczenia Ministra Środowiska z 18 października 2005 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2006 (Monitor Polski z 2005 r. Nr 62, poz. 861). Przyjęcie stawek opłat z 2006 r. powodowane jest z kolei tym, iż przedmiotowe drzewo usunięte zostało w 2006 roku, zatem przyjęcie stawek opłat z okresu późniejszego byłoby niezgodne z prawem, a w szczególności z zasadą niedziałania prawa wstecz. Organ odwoławczy wskazał, że na wysokość kary pieniężnej ma również wpływ zachowanie właściciela nieruchomości z której usunięte zostało drzewo, a S. M., po usunięciu drzewa, jak wyjaśnił w toku postępowania, porządkując posesję - wykarczował pień, a kłodę usuniętego drzewa spalił. W związku z tym nie jest zatem możliwe fizyczne zmierzenie obwodu drzewa co powodowało, że zgodnie z art. 89 ust. 2 ustawy ustalenie obwodu tego pnia nastąpiło na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy uznał, że w tej sytuacji organ I instancji prawidłowo uznał że karę pieniężną należało podwyższyć o 50%. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył S. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Skarżący zarzucił organom administracyjnym naruszenie przepisów kpa oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w tym naruszenie prawa własności i zasady równości obywateli wobec prawa. Wskazał, że organ I instancji wymierzył mu karę pieniężną za usunięcie drzewa podczas gdy inni mieszkańcy [...] wycinają drzewa ze swoich posesji bezkarnie. Zarzucił, że w dniu [...]. 2006 r. złożył wniosek o pozwolenie na wycięcie przedmiotowego drzewa, a poprzez to wypełnił polecenie policjantów, którzy w dniu [...]. 2006 r. stwierdzili usunięcie w/w drzewa bez pozwolenia. Podniósł, że usunięte drzewo było obumarłe i musiałoby być usunięte, a on nie miał wiedzy, iż wycięcie drzewa wymaga pozwolenia. Zarzucił, ze kara została oparta na "niewiarygodnych dokumentach" , a on nie został powiadomiony o terminie i miejscu oględzin "podobnych świerków" . Wskazał, ze opinia biegłego dendrologa nie zawiera jego uwiarygodnionego podpisu i ponumerowanych kart. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art.1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. W ramach dokonanej kontroli należy stwierdzić, że jakkolwiek zarzuty skargi są chybione to zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo. Niniejsza sprawa dotyczy wymierzenia S. M. administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa gatunku świerk pospolity z terenu działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] , przy czym organ I instancji wymierzył powyższą karę w wysokości [...] zł, natomiast organ II instancji uchylił w tym zakresie decyzję pierwszoinstancyjną i wymierzył S. M. karę pieniężną w wysokości [...] zł. Już na wstępie należy wskazać, że poza sporem jest że przedmiotowe drzewo - świerk pospolity - zostało usunięte w dniu [...]. 2006 r. przez S. M. bez wymaganego pozwolenia. Powyższe zostało stwierdzone w notatce służbowej przez policjantów: sierż. P. R. i st. post. R. P., którzy w dniu [...] 2006 r. podjęli czynności procesowe na terenie działki nr [...] w [...] przy ul. [...], w obecności W. M. Nadto niesporne jest, że pień po usuniętym drzewie, znajdujący się na przedmiotowej działce miał 15 cm szerokości, natomiast kłoda drzewa została usunięta. Powyższe wynika zarówno z zeznań świadków tj. sierż. P. R. i st. post. R. P., złożonych w dniu [...] 2006 r., jak również zostało potwierdzone przez S. M. w dniu oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] 2006 r., kiedy stwierdzono, że pień przedmiotowego drzewa został wykopany i usunięty z nieruchomości. Poza sporem pozostaje wiek usuniętego świerka wynoszący 7 lat, co przyznał S. M. we wniosku o zezwolenie na wycięcie drzewa, złożonym w dniu [...]. 2006 r. Należy podkreślić, że w świetle ustawy z 16.04. 2004 r. o ochronie przyrody decyzje w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia mają charakter decyzji związanych tj. uznanie organu administracyjnego jest ograniczone jedynie do etapu wyprowadzenia wniosków z określonego stanu faktycznego sprawy. Natomiast w przypadku wystąpienia przesłanek do wymierzenia kary, wydanie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta decyzji nakazującej zapłatę administracyjnej kary pieniężnej jest obligatoryjne stosownie do treści art. 88 ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy. Zgodnie z treścią art. 89 ustawy o ochronie przyrody wysokość kary nie jest uznaniowa, lecz ściśle uzależniona od gatunku wyciętego drzewa i średnicy jego pnia, co wynika z ust. 1, który stanowi, że administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1 ust. 5 i 6. Przepis w/w art. 89 zawiera również wskazania co sposobu ustalania wielkości usuniętych drzew, przy czym zgodnie z ust. 2 w przypadku wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50%, natomiast zgodnie z ust. 3 jeżeli ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego drzewa jest niemożliwe, z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że w ocenie Sądu organy I i II instancji, ustalając wielkość obwodu pnia drzewa usuniętego z dz. ewid. nr [...] w [...], w sposób niezasadny zastosowały tryb z art. 89 ust. 2 ustawy i w tym celu powołały biegłego - mgr inż. J. C., który w opinii dendrologicznej z [...].2006 r ustalił obwód przedmiotowego drzewa. W konsekwencji niezasadne było również powiększenie, stosownie do treści art. 89 ust. 2 ustawy administracyjnej kary pieniężnej o 50 %. Co prawda w niniejszej sprawie już w dniu [...]. 2006 r. z terenu działki nr [...] została usunięta kłoda po ściętym bez zezwolenia w dniu [...]. 2006 r. świerku pospolitym, ale ponieważ w dniu [...] 2006 r. na terenie działki znajdował się pień o średnicy 15 cm po usuniętym drzewie, co zgodnie potwierdzili w/w policjanci jak również skarżący, możliwe było ustalenie obwodu drzewa w trybie art. 89 ust. 3 cyt. ustawy. W związku z powyższym późniejsze wykopanie pnia ściętego drzewa przez S. M., stwierdzone podczas oględzin na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...]. 2006 r., nie miało znaczenia, gdyż organ dysponował nie budzącymi wątpliwości danymi dotyczącymi średnicy pnia. W takiej sytuacji należało zastosować dla ustalenia wielkości ściętego świerka tryb z art. 89 ust. 3 ustawy tj. wyliczyć obwód drzewa przyjmując najmniejszy promień pnia usuniętego świerka i pomniejszając wyliczenie o 10%. W konsekwencji pomimo braku kłody i późniejszego wykarczowania pnia przedmiotowego drzewa brak było, podstaw do podwyższenia kary pieniężnej o 50 %. W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób niezasadny przyjął, iż zgodnie z treścią art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego pozwolenia stosuje się stawki o których mowa w art. 85 ust.4 pkt 1 tj. stawki dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (ustalone przez ministra właściwego do spraw środowiska), natomiast należy pominąć współczynniki różnicujące stawki w zależności od obwodu pnia – ze względu na brak odesłania do art. 85 ust. pkt. 2 ustawy. Należy bowiem stwierdzić, że zastosowana przez organ odwoławczy interpretacja dyspozycji art. 89 ust. 1 ustawy jest błędna ponieważ już z literalnego brzmienia art. 89 ust. 1 ab initio wynika, iż "administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów". Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku sformułowanie wskazujące, że kara pieniężna jest trzykrotnie wyższa od opłaty za usunięcie drzew, natomiast zgodnie z art. 85 ust. 1 i 4 pkt 1 i 2 ustawy opłatę za usunięcie drzew ustala się na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa z uwzględnieniem współczynników różnicujących stawki w zależności od obwodu drzewa. W związku z powyższym podstawą naliczenia administracyjnej kary pieniężnej jest zawsze prawidłowo ustalona opłata za legalne usunięcie drzew którą następnie zwiększa się trzykrotnie oraz ewentualnie powiększa w przypadkach przewidzianych w cyt. ustawie. Odnosząc się natomiast do odesłania zawartego w art. 89 ust. 1 – wskazującego jedynie na art. 85 ust. 4 pkt 1 - trzeba stwierdzić, że cel i funkcje kary pieniężnej uprawniają w tym względzie do odejścia od literalnego brzmienia tego odesłania. Za trafną należy uznać interpretację art. 89 ust. 1 przyjętą przez organu I instancji, który wskazał, że eliminując stosowanie współczynników różnicujących stawki w zależności od obwodu drzewa – ponieważ w art. 89 ust. 1 brak odesłania do art. 85 ust. 4 pkt 2, w którym mowa o tych współczynnikach - w sposób paradoksalny - dla właścicieli drzew (o średnicy większej średnicy od 1 m) bardziej opłacalne może okazać się wycięcie drzewa bez pozwolenia ponieważ administracyjna kara pieniężna może okazać się niższa niż opłata za legalne usunięcie drzewa. Na powyższy paradoks zwraca również uwagę Krzysztof Gruszecki ( por. K. Gruszecki, Za zezwoleniem i bez zezwolenia, "Rzeczpospolita", 2006/3/1). Bez znaczenia jest natomiast zarzut skargi wskazujący, że usunięte drzewo było uschnięte. Jakkolwiek bowiem usuwanie drzew obumarłych (uschniętych) nie jest objęte obowiązkiem ponoszenia opłat w związku z ich usunięciem (art. 86 ust. 1 pkt. 9 ustawy), to jednak zgodnie z przepisem art. 83 ust. 6 w zw. z ust. 1 w katalogu drzew i krzewów, które mogą być usunięte z terenu nieruchomości bez uzyskania zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości nie znajdują się drzewa obumarłe (por. wyrok WSA w W-wie z 7.09.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 735/05, LEX 192878) W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie ma znaczenia czy przedmiotowy świerk był przed usunięciem drzewem zdrowym czy uschniętym. Wymienienie w cyt. ustawie obumarłych drzew jako nieobjętych obowiązkiem ponoszenia opłat za ich usunięcie przy jednoczesnym pominięciu drzew obumarłych w katalogu, w którym enumeratywnie określono przypadki gdy nie jest wymagane zezwolenie na usunięcie drzewa przesądza jednoznacznie, że usunięcie obumarłego wymaga zezwolenia. W sytuacji gdy przedmiotowe drzewo zostało usunięte w dniu [...] 2006 r. , a więc zanim S. M. złożył wniosek o pozwolenie na jego usunięcie tj. [...] 2006 r., jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, zarzut niewyjaśnienia przez organy administracyjne czy przedmiotowe drzewo było uschnięte czy nie, jest bez znaczenia. Chybione są także zarzuty, z których wynika, że skarżący nie miał świadomości, iż bez zezwolenia nie można usuwać drzewa z posiadanej nieruchomości oraz zarzut, naruszenia Konstytucji poprzez naruszenie prawa własności i zasady równego traktowania obywateli. Trzeba podkreślić, że nieznajomość prawa a także złożenie wniosku o zezwolenie na usunięcie drzewa po jego wycięciu są bez znaczenia i nie mogą być uwzględnione przez organy administracji publicznej, natomiast prawo własności jakkolwiek obejmuje szeroki kompleks uprawnień to jednak wiąże się także z przewidzianymi w prawie obowiązkami i ograniczeniami, na nieznajomość których nie można się skutecznie powoływać. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest również zarzut, iż organy nie reagowały na inne podobne przypadki nielegalnego wycinania drzew w [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz co do kosztów postępowania art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 p.p.s.a Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.