I OSK 1121/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2008 sygn. akt II SA/Sz 60/08 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie zasiłku stałego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2007 r, Nr [...] Prezydent Miasta Świnoujścia odmówił przyznania P. J. zasiłku stałego. W wyniku wniesionego odwołania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W swej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wskazało, że z dowodu nadania przekazu pocztowego wynika, że P. J. w dniu 24 sierpnia 2007 r. przekazał na rzecz córki kwotę 150 zł, która w świetle oświadczenia strony jest świadczeniem typu renty alimentacyjnej na zwiększone jej potrzeby. Ponadto, podano, że odwołujący się jest uprawniony do renty ZUS wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym której wysokość do wypłaty po potrąceniu świadczenia alimentacyjnego wynosi 451,92 zł. Dochodem strony jest także dodatek mieszkaniowy w kwocie 76,29 zł, zatem łączny miesięczny dochód wynosi 528,21 zł czyli jest wyższy od kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej tj. kwoty 477 zł. Przekazywanie miesięcznie 150 zł ponad kwotę dotychczasowych alimentów powoduje zmniejszenie dochodu strony do kwoty 378,21 zł, czyli poniżej kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kryterium to wynosi 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy). Wysokość zasiłku stałego, w myśl art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy miedzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł. W przypadku strony różnicę tę stanowi kwota 98,79 zł. Zdaniem organu odwoławczego powyższe oznacza, że dodatkowa renta alimentacyjna byłaby faktycznie finansowana ze środków pomocy społecznej tj. zasiłku stałego i przyznanych zasiłków celowych, co nie mieści się w celach pomocy społecznej określonych w art. 2 ust. 1 ustawy. Córka wnioskodawcy, podobnie jak ojciec, jest objęta zabezpieczeniem społecznym zarówno w formie renty jak i dodatku pielęgnacyjnego, a jej dochód jest bezspornie wyższy od kwoty 477 zł. Nie oznacza to jednak, że nie może uzyskać świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego. W takiej sytuacji jej niezbędne potrzeby byłyby zaspokojone w sposób bezpośredni ze środków pomocy społecznej, a nie za pośrednictwem alimentów finansowanych przez pomoc społeczną. Kolegium wskazało, że w rozpoznawanym stanie faktycznym, odmowa przyznania prawa do zasiłku stałego jest zgodna z przepisami ustawy o pomocy społecznej i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Fakt, że zasiłek stały jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym nie wyłącza obowiązku stosowania ogólnych zasad wyrażonych w ustawie o pomocy społecznej określających komu, w jakiej sytuacji i na jakie cele pomoc powinna być przyznana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że decyzja nie wyklucza możliwości dalszego korzystania przez stronę z doraźnej pomocy celowej, a w razie pogorszenia się sytuacji życiowej, ponownego zwrócenia się z wnioskiem o zasiłek stały. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie P. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając decyzji rażące naruszenie prawa tj. art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez uznanie, że ustawowy obowiązek względem krewnych w linii prostej nie wynika z tego przepisu ale wyłącznie z wyroku sądu lub orzeczenia mu równoważnego, art. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez dowolne uznanie, że skarżący nie spełnia ustawowych kryteriów do otrzymania zasiłku stałego ponieważ dobrowolnie pogorszył swoją sytuację materialną, art. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez dowolne uznanie, że nie współdziała w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej, art. 37 tej ustawy poprzez błędne uznanie, że przekazywane świadczenia alimentacyjne na rzecz córki M. J. nie podlegają odliczeniu od sumy dochodów skoro w myśl art. 8 ustawy o pomocy społecznej alimenty takiemu odliczeniu podlegają. Ponadto zarzucił naruszenie art. 6 -11 kpa poprzez obciążenie tylko skarżącego obowiązkiem czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. skarżący oświadczył, że dobrowolnie płaci alimenty w kwocie 150 zł miesięcznie i wysyła je przekazem pocztowym od sierpnia 2007 r., oraz, że córka wniosła o podwyższenie alimentów do kwoty 700 zł miesięcznie ale sprawa o podwyższenie alimentów została zawieszona. Wskazał, że płaci po 150 zł miesięcznie ponieważ córka listownie zażądała takiej kwoty i jeżeli jej nie otrzyma złoży doniesienie w postępowaniu karnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż w rozstrzyganej sprawie miesięczny dochód skarżącego po potrąceniu przez ZUS kwoty 223,46 zł tytułem świadczenia alimentacyjnego na rzecz córki wynosi 528,21 zł i jest wyższy od kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń pieniężnych z opieki społecznej tj. od kwoty 477 zł. Jednakże skarżący od sierpnia 2007 r. płaci córce dodatkowo 150 zł tytułem alimentów, pomimo że sprawa z powództwa M. J. przeciwko skarżącemu o podwyższenie alimentów została zawieszona. Przekazywanie córce dodatkowej kwoty 150 zł miesięcznie tytułem alimentów zmniejsza miesięczny dochód skarżącego do kwoty 378,21 zł, zatem w jego ocenie czyni go osobą uprawnioną do otrzymania zasiłku stałego z opieki społecznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy trafnie wskazały, że finansowanie dodatkowej, dobrowolnej renty alimentacyjnej na rzecz córki skarżącego, nie mieści się w celach polityki społecznej wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest bowiem kierowana do osób uprawnionych w sposób bezpośredni, a nie pośredni np. za pośrednictwem alimentów faktycznie finansowanych ze środków pomocy społecznej. Skarżący spełnia ciążący na nim obowiązek alimentacyjny względem córki, skonkretyzowany w wyroku sądu zasądzającym alimenty i organy orzekające w sprawie kwotę tę odliczyły od miesięcznego dochodu skarżącego zgodnie z art. 8 ust 3 pkt. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zasadnie natomiast nie została odliczona dodatkowa kwota przekazywana przez skarżącego dobrowolnie. Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis ten ustanawia bowiem potencjalny obowiązek alimentacyjny obciążający krewnych, a konkretyzacja tego obowiązku następuje w postaci konkretnego stosunku zobowiązaniowego alimentacji. W realiach niniejszej sprawy konkretyzacja obowiązku alimentacyjnego skarżącego wobec córki nastąpiła w wyroku sądu zasądzającym alimenty, a wysokość tego świadczenia nie została dotychczas zmieniona. Sąd I instancji uznał, że skoro skarżący z własnej woli pogorszył swoją trudną sytuację życiową przekazując córce alimenty w kwocie przewyższającej wysokość zobowiązania alimentacyjnego ustalonego w wyroku sądu, nie przysługuje mu prawo do zasiłku stałego z opieki społecznej. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. J. zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. * przepisu art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, poprzez jego błędną wykładnię; * art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię; * art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię; * art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że do wzrostu wysokości należnych alimentów wystarczające jest już samo zwiększenie uzasadnionych potrzeb uprawnionego, zmiana możliwości majątkowych i zarobkowych zobowiązanego nie jest wówczas konieczna, dlatego też skarżący może racjonalnie przypuszczać, że w przypadku zaniechania płacenia dobrowolnie dodatkowych 150 zł na poczet świadczenia alimentacyjnego, zawieszona sprawa o podwyższenie alimentów zostanie wznowiona i w efekcie sąd wyda wyrok zgodny z żądaniem pozwu. Pozasądowe porozumienie co do wysokości alimentów przyśpiesza rozwiązanie sporu i odciąża wymiar sprawiedliwości. Natomiast organy administracji nie posiadają uprawnień do badania, czy wysokość alimentów płaconych przez skarżącego jest odpowiednia, czy nie. Skarżący wskazał również na błędny jego zdaniem pogląd, że art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w pkt 3 wymieniając kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób odnosi się do kwoty alimentów wynikających z wyroku sądowego lub innej podstawy. Zdaniem skarżącego na gruncie powyższego przepisu należy uwzględnić świadczenia alimentacyjne faktycznie uiszczane przez zobowiązanego, niezależnie czy są stwierdzone wyrokiem czy też ich wysokość wynika z umowy uwzględniającej zmianę stosunków między zobowiązanym a uprawnionym. Z tego względu gdyby mimo wyroku zasądzającego alimenty nie byłby one płacone to przy obliczaniu dochody takiej osoby należałoby wówczas pominąć wysokość renty przyznanej wyrokiem. W skardze kasacyjnej podniesione zostało, że alimenty należne córce skarżącego oraz ich wysokość determinuje ustawa, a wyrok sądu jest w tym zakresie jedynie deklaratoryjny, to nie sposób mówić w takiej sytuacji o dobrowolnym pogorszeniu przez skarżącego swojej sytuacji życiowej, czy tez o braku woli współdziałania w rozwiązywaniu jego sytuacji życiowej. W przedmiotowej sytuacji zasadne jest mówienie o dobrowolnej realizacji ciążącego na skarżącym ustawowego obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a i oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej determinują zakres kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżący oparł skargę kasacyjną wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także niezastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd nie uchybił przepisom ustawy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, gdyż ustawy tej nie stosował błędna więc wykładnia może dotyczyć art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej, lecz i to przekonanie nie znajduje prawnego uzasadnienia. Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie rzeczy sprowadzają się do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za prawidłowe przez Sąd pierwszej instancji. Kwestia czy skarżący mieści się w katalogu osób, którym należy przyznać zasiłek stały w sytuacji gdy jego miesięczny dochód jako osoby samotnie gospodarującej wynosi 528 zł 21 gr /t.j. ponad ustawowe kryterium 477 zł/ stanowi element ustaleń faktycznych. W ramach stanu faktycznego ustala się bowiem jaki dochód miesięczny ze wszystkimi dodatkami, pomniejszony o podatek dochodowy, składkę na ubezpieczenie zdrowotne i kwotę alimentów otrzymuje osoba składająca wniosek o zasiłek stały. Przepisy ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) dokładnie określają sposób, w jaki organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o świadczenia. W szczególności art. 8 ust. 3 tejże ustawy definiuje pojęcie dochodu dla celów pomocy społecznej. W myśl tego przepisu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Sformułowanie tego przepisu jest jednoznaczne i nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych. Generalnie za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym, składką na ubezpieczenie zdrowotne i świadczone alimenty. Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie i stanowią katalog zamknięty. Organy orzekające w sprawie dokładnie wyliczyły, że miesięczny dochód skarżącego wynosi 528 zł 21 gr, a zatem jest wyższy od kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej t.j. od kwoty 477 zł. Słusznie przyjął sąd pierwszej instancji, że dobrowolnie płacone przez skarżącego alimenty w kwocie 150 zł miesięcznie nie podlegają odliczeniu. Odliczeniu od przychodu podlega wyłącznie kwota miesięcznych bieżących alimentów należnych osobie uprawnionej na podstawie tytułu prawnego t.j. bez kwot zaległych świadczeń i ewentualnych odsetek oraz kosztów egzekucyjnych. Skarżący spełnia ciążący na nim obowiązek alimentacyjny względem córki skonkretyzowany w wyroku sądu zasądzającym alimenty i organy orzekające w sprawie kwotę tę prawidłowo odliczyły od miesięcznego dochodu skarżącego zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Zasadnie nie została odliczona kwota przekazywana dobrowolnie, gdyż jest to forma darowizny na rzecz córki. Skarżący z własnych zasobów finansowych musi realizować dodatkowe finansowanie swojego dziecka, a nie z dochodów państwa, gdyż nie mieści się to w celach polityki społecznej wynikającej z ustawy o pomocy społecznej. Z powyższego wynika, że organy nie naruszyły art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej gdyż dokładnie na podstawie wskazanych powyżej przepisów wyliczyły dochód miesięczny skarżącego, a fakt nieuwzględnienia dodatkowych dobrowolnych świadczeń alimentacyjnych jest zgodny z prawem. Autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia prawa materialnego uzasadnia zaś kwestionowaniem ustaleń faktycznych. Tymczasem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych. Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego oznacza, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Do kwestionowania ustaleń faktycznych może dojść wyłącznie w ramach drugiej z wymienionych w art. 174 p.p.s.a podstaw kasacyjnych, t.j. naruszenia przepisów postępowania. Zatem wadliwie postawiony zarzut nie mógł zostać uznany za uzasadniony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.